Verfahrensinformation

Die Klägerin betreibt ein bundesweites Telekommunikationsnetz. Im Jahr 2011 begann sie mit der Umstellung ihres leitungsvermittelten Netzes (PSTN) in ein paketvermitteltes Netz der nächsten Generation (NGN) mit einem IP-basierten Kernnetz. Nach Durchführung einer Marktdefinition und -analyse verpflichtete die Bundesnetzagentur die Klägerin mit Regulierungsverfügung vom 30. August 2013 u.a., Betreibern von öffentlichen Telefonnetzen die Zusammenschaltung mit ihrem öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten zu ermöglichen, über die Zusammenschaltung Verbindungsleistungen zu erbringen und zum Zwecke des Zugangs Kollokation zu gewähren. Die Entgelte für die Zugangsgewährung wurden der Genehmigung nach Maßgabe des § 31 TKG unterworfen. Ferner enthält die Regulierungsverfügung die Regelung, dass die Entgelte auf der Grundlage der auf die einzelnen Dienste entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 32 TKG genehmigt werden, abweichend davon jedoch bei der Genehmigung von Entgelten für Terminierungsleistungen nach der in der Empfehlung 2009/396/EG der Kommission empfohlenen Weise vorzugehen ist, wobei der Grundsatz beibehalten wird, dass das relevante Inkrement zur Bestimmung der leistungsmengeninduzierten Gemeinkosten sämtliche über das fragliche Netz erbrachten Verbindungsleistungen umfasst und diese Kosten nutzungsanteilig verteilt werden, und dass im Übrigen ein angemessener Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten berücksichtigt wird.

Das Verwaltungsgericht hat die die Festlegung der Entgelte betreffenden Regelungen der Regulierungsverfügung aufgehoben und die gegen die Regulierungsverfügung gerichtete Klage im Übrigen abgewiesen. Verbindliche Regelungen von Entgeltfragen dürften nicht in einer Regulierungsverfügung, sondern allein im Entgeltgenehmigungsverfahren getroffen werden. Mit der Bezugnahme auf die sog. Terminierungsempfehlung habe die Beklagte festgelegt, dass bei der Ermittlung der Kosten des Kernnetzes der Klägerin von einem NGN auszugehen sei. Insoweit habe sie das ihr durch § 31 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 TKG eröffnete Regulierungsermessen fehlerhaft ausgeübt. Ihre Annahme, die Terminierungsempfehlung gebe die Entgeltberechnung auf der Grundlage eines NGN-Netzes vor, sei unzutreffend. Zudem habe sie die Alternative, auf die zu erwartenden jeweiligen Nutzungsanteile von PSTN-Netz und NGN-Netz abzustellen, nicht geprüft. Schließlich habe sie das Interesse der Klägerin nicht hinreichend berücksichtigt, die zu genehmigenden Entgelte anhand eines tatsächlich vorhandenen Netzes zu bestimmen.

Hiergegen wendet sich die Beklagte mit der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Revision.

Verfahrensinformation

Die Klägerin betreibt ein bundesweites Telekommunikationsnetz. Im Jahr 2011 begann sie mit der Umstellung ihres leitungsvermittelten Netzes (PSTN) in ein paketvermitteltes Netz der nächsten Generation (NGN) mit einem IP-basierten Kernnetz. Nach Durchführung einer Marktdefinition und -analyse verpflichtete die Bundesnetzagentur die Klägerin mit Regulierungsverfügung vom 30. August 2013 u.a., Betreibern von öffentlichen Telefonnetzen die Zusammenschaltung mit ihrem öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten zu ermöglichen, über die Zusammenschaltung Verbindungsleistungen zu erbringen und zum Zwecke des Zugangs Kollokation zu gewähren. Die Entgelte für die Zugangsgewährung wurden der Genehmigung nach Maßgabe des § 31 TKG unterworfen. Ferner enthält die Regulierungsverfügung die Regelung, dass die Entgelte auf der Grundlage der auf die einzelnen Dienste entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 32 TKG genehmigt werden, abweichend davon jedoch bei der Genehmigung von Entgelten für Terminierungsleistungen nach der in der Empfehlung 2009/396/EG der Kommission empfohlenen Weise vorzugehen ist, wobei der Grundsatz beibehalten wird, dass das relevante Inkrement zur Bestimmung der leistungsmengeninduzierten Gemeinkosten sämtliche über das fragliche Netz erbrachten Verbindungsleistungen umfasst und diese Kosten nutzungsanteilig verteilt werden, und dass im Übrigen ein angemessener Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten berücksichtigt wird.

Das Verwaltungsgericht hat die die Festlegung der Entgelte betreffenden Regelungen der Regulierungsverfügung aufgehoben und die gegen die Regulierungsverfügung gerichtete Klage im Übrigen abgewiesen. Verbindliche Regelungen von Entgeltfragen dürften nicht in einer Regulierungsverfügung, sondern allein im Entgeltgenehmigungsverfahren getroffen werden. Mit der Bezugnahme auf die sog. Terminierungsempfehlung habe die Beklagte festgelegt, dass bei der Ermittlung der Kosten des Kernnetzes der Klägerin von einem NGN auszugehen sei. Insoweit habe sie das ihr durch § 31 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 TKG eröffnete Regulierungsermessen fehlerhaft ausgeübt. Ihre Annahme, die Terminierungsempfehlung gebe die Entgeltberechnung auf der Grundlage eines NGN-Netzes vor, sei unzutreffend. Zudem habe sie die Alternative, auf die zu erwartenden jeweiligen Nutzungsanteile von PSTN-Netz und NGN-Netz abzustellen, nicht geprüft. Schließlich habe sie das Interesse der Klägerin nicht hinreichend berücksichtigt, die zu genehmigenden Entgelte anhand eines tatsächlich vorhandenen Netzes zu bestimmen.

Hiergegen wendet sich die Beklagte mit der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Revision.

Pressemitteilung Nr. 37/2018 vom 31.05.2018

Vorgaben zur Entgeltberechnung kein zulässiger Regelungsgegenstand einer telekommunikationsrechtlichen Regulierungsverfügung

Die Bundesnetzagentur ist nicht befugt, in einer telekommunikationsrechtlichen Regulierungsverfügung, mit der sie die Entgelte für Zugangsleistungen eines marktbeherrschenden Unternehmens der Genehmigungspflicht unterwirft, zugleich Methoden und Maßstäbe der Entgeltberechnung mit bindender Wirkung für nachfolgende Entgeltgenehmigungsverfahren festzulegen. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig entschieden.


Die Klägerin verfügt auf den Märkten für den Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonnetz und die Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten über beträchtliche Marktmacht. Mit einer Regulierungsverfügung erlegte die Bundesnetzagentur der Klägerin Zugangspflichten auf. Die Entgelte für die Zugangsgewährung wurden der Genehmigung nach Maßgabe des § 31 TKG unterworfen. Ferner enthielt die Regulierungsverfügung die Regelung, dass die Entgelte auf der Grundlage der auf die einzelnen Dienste entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 32 TKG genehmigt werden, abweichend davon jedoch bei der Genehmigung von Entgelten für Terminierungsleistungen teilweise nach der in der Empfehlung 2009/396/EG der Kommission empfohlenen Weise vorzugehen ist. Das Verwaltungsgericht hat diese Regelung aufgehoben und die gegen die Regulierungsverfügung gerichtete Klage im Übrigen abgewiesen.


Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revision der Beklagten zurückgewiesen. Anders als die Auferlegung der Entgeltgenehmigungspflicht (§ 30 Abs. 1 Satz 1 TKG) können verbindliche Regelungen, die Methoden und Maßstäbe der Entgeltberechnung zum Gegenstand haben, nicht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG als der für Regulierungsverfügungen einschlägigen Rechtsgrundlage gestützt werden. Sie betreffen nicht die Auferlegung von Verpflichtungen gegenüber dem regulierten Unternehmen, sondern Vorgehensweisen und Entscheidungen der Bundesnetzagentur, die als Bestandteile der nachfolgenden Entgeltgenehmigungsverfahren ihre rechtliche Grundlage in den §§ 31 ff. TKG haben. Die die Entgeltregulierung nach dem Telekommunikationsgesetz prägende Verfahrensstufung zwischen der Auferlegung der Entgeltgenehmigungspflicht und dem anschließendem Entgeltgenehmigungsverfahren ist mit den unionsrechtlichen Vorgaben vereinbar.


Die die Entgeltberechnung betreffenden Regelungen in der angefochtenen Regulierungsverfügung sind überdies auch deshalb rechtswidrig, weil die Bundesnetzagentur sie nicht zum Gegenstand einer isolierten Teilentscheidung machen durfte. Bei bestimmten methodischen Vorfragen im Rahmen der Ermittlung der genehmigungsfähigen Entgelte einschließlich der - wie hier - nach § 31 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 TKG zu treffenden Entscheidung, ob andere Vorgehensweisen besser als das in § 31 Abs. 1 TKG genannte Einzelgenehmigungs- oder Price-Cap-Verfahren am Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zur Erreichung der Regulierungsziele geeignet sind, verfügt die Bundesnetzagentur im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben über punktuelle Beurteilungsspielräume. Die damit regelmäßig erforderliche Abwägung setzt im Hinblick auf die widerstreitenden Regulierungsziele (§ 2 TKG) grundsätzlich voraus, dass zumindest annäherungsweise auch die Entgelthöhe ermittelt wird, die sich bei Anwendung der in Betracht kommenden Alternativen voraussichtlich ergibt. Dies ist jedoch nur im Rahmen eines konkreten Entgeltgenehmigungsverfahrens möglich.


Urteil vom 30. Mai 2018 - BVerwG 6 C 4.17 -

Vorinstanz:

VG Köln, 21 K 5914/13 - Urteil vom 21. Dezember 2016 -