Verfahrensinformation

In mehr als 20 Revisionsverfahren aus Nordrhein-Westfalen, dem Freistaat Bayern und dem Land Rheinland-Pfalz wenden die Kläger sich gegen das Verbot, Sportwetten an EU-ausländische Wettanbieter zu vermitteln. Die Untersagungsverfügungen stützen sich auf Vorschriften des allgemeinen Ordnungsrechts oder - seit 2008 - des Glücksspielstaatsvertrags der Länder. Danach kann das unerlaubte Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten untersagt werden. Die Verbote wurden regelmäßig damit begründet, dass die erforderliche inländische Erlaubnis fehle und wegen des staatlichen Sportwettenmonopols auch nicht erteilt werden könne.


Im September 2010 entschied der Gerichtshof der Europäischen Union, das Sportwettenmonopol sei mit der Dienstleistungsfreiheit nur vereinbar, wenn es kohärent und systematisch zur Verwirklichung des mit ihm verfolgten Ziels der Suchtbekämpfung beitrage. Daran fehle es, wenn gegenläufige Regelungen - auch in anderen Glücksspielbereichen - die Eignung des Monopols zur Suchtbekämpfung entfallen ließen. Die Beklagten führten zur Begründung der Verbote daraufhin zusätzlich an, das Vermitteln von Sportwetten bedürfe selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols einer Erlaubnis und dürfe jedenfalls verboten werden, wenn die übrigen Erlaubnisvoraussetzungen nicht behördlich festgestellt oder offensichtlich seien. Die Vermittlung von Internet- und Live-Wetten sei jedenfalls unzulässig und müsse schon deshalb untersagt werden.


Die Klagen gegen die Untersagungsverfügungen hatten jeweils - spätestens - im Berufungsverfahren Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat das Sportwettenmonopol für unionsrechtswidrig gehalten und dazu auf die Werbepraxis des Monopolträgers verwiesen, die der Suchtbekämpfung zuwiderlaufe und zum Wetten anreize. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat angenommen, die Glücksspielpolitik im Bereich der Geldspielautomaten sei auf Expansion angelegt und widerspreche dem Ziel der Suchtbekämpfung. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat auf beide Gesichtspunkte abgestellt. Alle genannten Berufungsgerichte sind davon ausgegangen, dass die nachgeschobenen Begründungen die Verbote nicht rechtfertigen könnten, da die Gründe für eine Ermessensausübung nachträglich nur ergänzt, aber nicht ausgetauscht werden dürften. Soweit die Untersagungen sich für die Vergangenheit bereits erledigt hätten, könnten die Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit verlangen.


In einigen Revisionsverfahren stellt sich die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit erledigter Verbote besteht. Darüber hinaus wird u. a. zu klären sein, ob eine der Suchtbekämpfung widersprechende Politik in einem anderen, bundesrechtlich geregelten Glücksspielbereich stets zur Rechtswidrigkeit des landesrechtlichen Sportwettenmonopols führt oder nur dann, wenn die gegenläufige Politik sich auf den Monopolbereich auswirkt. Dabei stellt sich das Problem, inwieweit das Bundesstaatsprinzip eine Berücksichtigung von Regelungen anderer Kompetenzträger bei der Kohärenzprüfung zulässt. Schließlich sind die rechtlichen Bindungen des Untersagungsermessens näher zu bestimmen, insbesondere die Grenzen zulässigen Nachschiebens von Ermessenserwägungen bei Dauerverwaltungsakten wie den Verbotsverfügungen.



In weiteren Verfahren wird am 16./17. April 2013 und am 14./15. Mai 2013 verhandelt.


Verfahrensinformation

In mehr als 20 Revisionsverfahren aus Nordrhein-Westfalen, dem Freistaat Bayern und dem Land Rheinland-Pfalz wenden die Kläger sich gegen das Verbot, Sportwetten an EU-ausländische Wettanbieter zu vermitteln. Die Untersagungsverfügungen stützen sich auf Vorschriften des allgemeinen Ordnungsrechts oder - seit 2008 - des Glücksspielstaatsvertrags der Länder. Danach kann das unerlaubte Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten untersagt werden. Die Verbote wurden regelmäßig damit begründet, dass die erforderliche inländische Erlaubnis fehle und wegen des staatlichen Sportwettenmonopols auch nicht erteilt werden könne.


Im September 2010 entschied der Gerichtshof der Europäischen Union, das Sportwettenmonopol sei mit der Dienstleistungsfreiheit nur vereinbar, wenn es kohärent und systematisch zur Verwirklichung des mit ihm verfolgten Ziels der Suchtbekämpfung beitrage. Daran fehle es, wenn gegenläufige Regelungen - auch in anderen Glücksspielbereichen - die Eignung des Monopols zur Suchtbekämpfung entfallen ließen. Die Beklagten führten zur Begründung der Verbote daraufhin zusätzlich an, das Vermitteln von Sportwetten bedürfe selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols einer Erlaubnis und dürfe jedenfalls verboten werden, wenn die übrigen Erlaubnisvoraussetzungen nicht behördlich festgestellt oder offensichtlich seien. Die Vermittlung von Internet- und Live-Wetten sei jedenfalls unzulässig und müsse schon deshalb untersagt werden.


Die Klagen gegen die Untersagungsverfügungen hatten jeweils - spätestens - im Berufungsverfahren Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat das Sportwettenmonopol für unionsrechtswidrig gehalten und dazu auf die Werbepraxis des Monopolträgers verwiesen, die der Suchtbekämpfung zuwiderlaufe und zum Wetten anreize. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat angenommen, die Glücksspielpolitik im Bereich der Geldspielautomaten sei auf Expansion angelegt und widerspreche dem Ziel der Suchtbekämpfung. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat auf beide Gesichtspunkte abgestellt. Alle genannten Berufungsgerichte sind davon ausgegangen, dass die nachgeschobenen Begründungen die Verbote nicht rechtfertigen könnten, da die Gründe für eine Ermessensausübung nachträglich nur ergänzt, aber nicht ausgetauscht werden dürften. Soweit die Untersagungen sich für die Vergangenheit bereits erledigt hätten, könnten die Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit verlangen.


In einigen Revisionsverfahren stellt sich die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit erledigter Verbote besteht. Darüber hinaus wird u. a. zu klären sein, ob eine der Suchtbekämpfung widersprechende Politik in einem anderen, bundesrechtlich geregelten Glücksspielbereich stets zur Rechtswidrigkeit des landesrechtlichen Sportwettenmonopols führt oder nur dann, wenn die gegenläufige Politik sich auf den Monopolbereich auswirkt. Dabei stellt sich das Problem, inwieweit das Bundesstaatsprinzip eine Berücksichtigung von Regelungen anderer Kompetenzträger bei der Kohärenzprüfung zulässt. Schließlich sind die rechtlichen Bindungen des Untersagungsermessens näher zu bestimmen, insbesondere die Grenzen zulässigen Nachschiebens von Ermessenserwägungen bei Dauerverwaltungsakten wie den Verbotsverfügungen.



Die weiteren Verfahren werden jeweils am 16./17. April 2013 und am 14./15. Mai 2013 verhandelt.


Verfahrensinformation

In mehr als 20 Revisionsverfahren aus Nordrhein-Westfalen, dem Freistaat Bayern und dem Land Rheinland-Pfalz wenden die Kläger sich gegen das Verbot, Sportwetten an EU-ausländische Wettanbieter zu vermitteln. Die Untersagungsverfügungen stützen sich auf Vorschriften des allgemeinen Ordnungsrechts oder - seit 2008 - des Glücksspielstaatsvertrags der Länder. Danach kann das unerlaubte Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten untersagt werden. Die Verbote wurden regelmäßig damit begründet, dass die erforderliche inländische Erlaubnis fehle und wegen des staatlichen Sportwettenmonopols auch nicht erteilt werden könne.


Im September 2010 entschied der Gerichtshof der Europäischen Union, das Sportwettenmonopol sei mit der Dienstleistungsfreiheit nur vereinbar, wenn es kohärent und systematisch zur Verwirklichung des mit ihm verfolgten Ziels der Suchtbekämpfung beitrage. Daran fehle es, wenn gegenläufige Regelungen - auch in anderen Glücksspielbereichen - die Eignung des Monopols zur Suchtbekämpfung entfallen ließen. Die Beklagten führten zur Begründung der Verbote daraufhin zusätzlich an, das Vermitteln von Sportwetten bedürfe selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols einer Erlaubnis und dürfe jedenfalls verboten werden, wenn die übrigen Erlaubnisvoraussetzungen nicht behördlich festgestellt oder offensichtlich seien. Die Vermittlung von Internet- und Live-Wetten sei jedenfalls unzulässig und müsse schon deshalb untersagt werden.


Die Klagen gegen die Untersagungsverfügungen hatten jeweils - spätestens - im Berufungsverfahren Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat das Sportwettenmonopol für unionsrechtswidrig gehalten und dazu auf die Werbepraxis des Monopolträgers verwiesen, die der Suchtbekämpfung zuwiderlaufe und zum Wetten anreize. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat angenommen, die Glücksspielpolitik im Bereich der Geldspielautomaten sei auf Expansion angelegt und widerspreche dem Ziel der Suchtbekämpfung. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat auf beide Gesichtspunkte abgestellt. Alle genannten Berufungsgerichte sind davon ausgegangen, dass die nachgeschobenen Begründungen die Verbote nicht rechtfertigen könnten, da die Gründe für eine Ermessensausübung nachträglich nur ergänzt, aber nicht ausgetauscht werden dürften. Soweit die Untersagungen sich für die Vergangenheit bereits erledigt hätten, könnten die Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit verlangen.


In einigen Revisionsverfahren stellt sich die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit erledigter Verbote besteht. Darüber hinaus wird u. a. zu klären sein, ob eine der Suchtbekämpfung widersprechende Politik in einem anderen, bundesrechtlich geregelten Glücksspielbereich stets zur Rechtswidrigkeit des landesrechtlichen Sportwettenmonopols führt oder nur dann, wenn die gegenläufige Politik sich auf den Monopolbereich auswirkt. Dabei stellt sich das Problem, inwieweit das Bundesstaatsprinzip eine Berücksichtigung von Regelungen anderer Kompetenzträger bei der Kohärenzprüfung zulässt. Schließlich sind die rechtlichen Bindungen des Untersagungsermessens näher zu bestimmen, insbesondere die Grenzen zulässigen Nachschiebens von Ermessenserwägungen bei Dauerverwaltungsakten wie den Verbotsverfügungen.


Die weiteren Verfahren werden jeweils am 16./17. April 2013 und am 14./15. Mai 2013 verhandelt.


Pressemitteilung Nr. 27/2013 vom 16.05.2013

Klagen bayerischer Sportwetten-Vermittler wegen erledigter Vermittlungsverbote unzulässig

Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat heute in neun bayerischen Revisionsverfahren zur Sportwettenvermittlung an private Wettanbieter entschieden, dass kein berechtigtes Interesse der Vermittler an der Feststellung der Rechtswidrigkeit bereits erledigter Vermittlungsverbote nach altem Recht besteht. Bei den Betroffenen liegt weder eine konkrete Wiederholungsgefahr noch ein Rehabilitierungsinteresse vor. Ein berechtigtes Feststellungsinteresse ist auch nicht schon wegen eines tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit oder in unionsrechtliche Grundfreiheiten wie die Dienstleistungsfreiheit zu bejahen. Mit der Absicht, Staatshaftungsklagen zu erheben, lässt es sich in den entschiedenen Fällen ebenfalls nicht begründen.


Die Kläger vermittelten in Bayern Sportwetten an private Wettanbieter im EU-Ausland, die ebenso wie sie selbst nicht über eine im Inland erteilte Erlaubnis verfügten. Die beklagten Städte München und Nürnberg sowie drei ebenfalls beklagte bayerische Landkreise untersagten die Vermittlungstätigkeit. Sie stützten ihre Verbote maßgeblich auf das staatliche Sportwettenmonopol. Dieses war bis Ende 2007 im Lotteriestaatsvertrag und anschließend im zwischenzeitlich ebenfalls ausgelaufenen Glücksspielstaatsvertrag alter Fassung geregelt; es schloss eine Wettvermittlung an private Veranstalter aus. Eine der Untersagungsverfügungen verwies zusätzlich auf die Notwendigkeit, den gesetzlichen Erlaubnisvorbehalt durchzusetzen, um die Gefahren einer illegalen Wettvermittlung abzuwehren. Die dagegen erhobenen Klagen wurden in erster Instanz abgewiesen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof gab den Berufungen der Kläger statt. Dagegen legte die Landesanwaltschaft Bayern Revisionen ein. Während der Revisionsverfahren trat am 1. Juli 2012 ein neuer Glücksspielstaatsvertrag in Kraft. Daraufhin erklärten die zuständigen Behörden, aus den angefochtenen Verfügungen nach diesem Zeitpunkt keine Rechte mehr herleiten zu wollen. Im Revisionsverfahren haben die Kläger deshalb zuletzt beantragt, die Rechtswidrigkeit der erledigten Untersagungen nach altem Recht festzustellen.


Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit den Revisionen der Landesanwaltschaft Bayern stattgegeben und die klageabweisenden erstinstanzlichen Urteile wiederhergestellt. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die Klagen auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Untersagungsverfügungen unzulässig sind. Für erledigte Sachen können die staatlichen Gerichte nur in Anspruch genommen werden, wenn der Kläger daran ein berechtigtes Interesse hat. Das ist in den entschiedenen Verfahren nicht der Fall.


Ein solches Interesse ist nicht mit einer Wiederholungsgefahr zu begründen, weil sich die maßgebliche Rechtslage mit dem Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags in Bayern zum 1. Juli 2012 wesentlich geändert hat. Ein Rehabilitierungsinteresse liegt in den entschiedenen Fällen ebenfalls nicht vor. Dieses setzt voraus, dass das soziale Ansehen der Betroffenen herabgesetzt wird. Eine solche Stigmatisierung liegt nicht schon in der Feststellung, die untersagte Tätigkeit sei rechtswidrig oder erfülle den objektiven Tatbestand einer Strafrechtsnorm. Erforderlich ist vielmehr ein personenbezogener Vorwurf schuldhaft kriminellen Verhaltens. Soweit in den entschiedenen Fällen Ermittlungsverfahren eingeleitet worden waren, ist eine etwaige stigmatisierende Außenwirkung mit deren Einstellung entfallen. Wenn ein Verschulden dabei nicht ausdrücklich verneint, sondern mit Bezug auf die unklare Rechtslage nur bezweifelt und als allenfalls geringfügig bezeichnet wurde, ist schon wegen der Einstellung des Verfahrens als Bagatellsache nicht von einer nachhaltigen, heute noch fortwirkenden Stigmatisierung auszugehen. In künftigen Verwaltungsverfahren nach neuem Recht drohen den Klägern wegen der Missachtung des umstrittenen Monopols ebenfalls keine Nachteile, wie der Vertreter des Freistaats Bayern ausdrücklich versichert hat.


Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Untersagungen ist auch nicht wegen eines tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit oder die Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit zu bejahen. Das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz gebietet grundsätzlich nicht, den Rechtsweg gegen erledigte Maßnahmen zu eröffnen, wenn dies für die Beseitigung etwa fortwirkender Nachteile für den Betroffenen nicht von Nutzen sein kann. Anders ist es nur bei Eingriffen, die sich typischerweise kurzfristig endgültig erledigen. Sonst wäre in diesen Fällen eine gerichtliche Klärung in einem Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen. Die glücksspielrechtlichen Untersagungen sind als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung aber gerade nicht auf eine solch kurzfristige Erledigung, sondern auf langfristige Geltung angelegt. Das belegen die entschiedenen Fälle. In ihnen ist die endgültige Erledigung erst nach mehrjährigem Rechtsstreit aufgrund einer nachträglichen Befristung während des Revisionsverfahrens eingetreten. Bis dahin war eine gerichtliche Überprüfung in der Hauptsache im Rahmen der Anfechtungsklage ohne Weiteres möglich und wurde in den ersten beiden Instanzen auch vorgenommen. Aus den unionsrechtlichen Grundfreiheiten und der Gewährleistung eines wirksamen Rechtsbehelfs nach der Europäischen Grundrechtecharta lässt sich keine Verpflichtung herleiten, in solchen Fällen die Anforderungen an ein berechtigtes Feststellungsinteresse großzügiger zu fassen. Das ergibt sich aus der unionsgerichtlichen Rechtsprechung.


Die Absicht, Staatshaftungsansprüche geltend zu machen, kann ein berechtigtes Feststellungsinteresse in den entschiedenen Verfahren ebenfalls nicht begründen. Eine Staatshaftungsklage wäre jeweils offensichtlich aussichtslos. Im Zeitraum bis zum Herbst 2010 liegt nach der zivilgerichtlichen Rechtsprechung weder ein für die Amtshaftung erforderliches Verschulden der zuständigen Amtswalter noch eine hinreichend qualifizierte Verletzung unionsrechtlicher Bestimmungen vor. Den Amtswaltern ist nicht vorzuwerfen, dass sie sich an der damaligen Rechtsprechung der bayerischen Verwaltungsgerichte orientierten, die die Untersagungen gebilligt hatten. Die unionsrechtlichen Anforderungen an das Sportwettenmonopol waren zumindest bis zu den Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 8. September 2010 und den daran anknüpfenden Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 noch nicht hinreichend geklärt. Für den anschließenden Zeitraum bis zur endgültigen Erledigung der Untersagungen am 30. Juni 2012 fehlt es jedenfalls an der Ursächlichkeit einer etwaigen Rechtswidrigkeit der Verbotsverfügungen für den geltend gemachten Schaden. Bei Ermessensentscheidungen wie den glücksspielrechtlichen Untersagungen ist der erforderliche Ursachenzusammenhang zwischen Rechtsverletzung und Schaden nur zu bejahen, wenn feststeht, dass die Behörde bei fehlerfreier Ermessensausübung eine andere, nicht zum Schaden führende Entscheidung getroffen hätte. Das trifft in den entschiedenen Fällen nicht zu. Die Behörden hätten die unerlaubte Sportwettenvermittlung - unabhängig von der Wirksamkeit und Anwendbarkeit des Monopols - ermessensfehlerfrei untersagen können, um den ordnungsrechtlichen Erlaubnisvorbehalt im Interesse effektiver Gefahrenabwehr durchzusetzen. Der Erlaubnisvorbehalt selbst ist mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar. Er dient dazu, die persönliche Zuverlässigkeit des Gewerbetreibenden zu überprüfen und sicherzustellen, dass seine Wettvermittlung den gesetzlichen Anforderungen entspricht, die insbesondere zum Spieler- und zum Jugendschutz bestehen. Die Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts wäre in den entschiedenen Fällen auch nicht unverhältnismäßig gewesen. Anders wäre es nur, wenn die untersagte Tätigkeit offensichtlich erlaubnisfähig gewesen wäre. Die Ungewissheit, ob sie erlaubnisfähig war, schloss eine Untersagung dagegen nicht aus. Der Erlaubnisvorbehalt soll und darf gerade sicherstellen, dass offene Fragen zur Gefährlichkeit der Tätigkeit im Erlaubnisverfahren geklärt werden. Seine Durchsetzung soll verhindern, dass unkontrolliertes Handeln vollendete Tatsachen schaffen und unüberprüfte Gefahren realisieren kann. Eine Klärung im Erlaubnisverfahren war den Betroffenen auch zuzumuten, weil der Freistaat Bayern dieses Verfahren nach den unionsgerichtlichen Entscheidungen vom September 2010 für private Wettanbieter und deren Vermittler geöffnet hatte. Die landesgesetzliche Regelung ermöglichte eine entsprechende, verfassungs- und unionsrechtskonforme Auslegung und Anwendung der einschlägigen Vorschriften. Gegen etwaige rechtsfehlerhafte - auch unionsrechtswidrige - Entscheidungen im Erlaubnisverfahren stand effektiver Rechtsschutz zur Verfügung.


BVerwG 8 C 14.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:

VGH München, 10 BV 10.2271 - Urteil vom 12. Januar 2012 -

VG München , M 16 K 08.2972 - Urteil vom 27. Januar 2009 -

BVerwG 8 C 15.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:

VGH München, 10 BV 10.2505 - Urteil vom 12. Januar 2012 -

VG München, M 22 K 07.1080 - Urteil vom 31. Juli 2008 -

BVerwG 8 C 16.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:

VGH München, 10 BV 10.2665 - Urteil vom 24. Januar 2012 -

VG München, M 22 K 07.3782 - Urteil vom 24. Oktober 2008 -

BVerwG 8 C 35.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:

VGH München, 10 BV 11.2152 - Urteil vom 12. Juni 2012 -

VG Regensburg, RN 5 K 10.2326 - Urteil vom 21. Juli 2011 -

BVerwG 8 C 41.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:

VGH München, 10 BV 11.483 - Urteil vom 17. Februar 2012 -

VG Ansbach, AN 4 K 06.1769 - Urteil vom 30. Januar 2007 -

BVerwG 8 C 40.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:

VGH München, 10 BV 11.482 - Urteil vom 17. Februar 2012 -

VG Ansbach, AN 4 K 06.2642 - Urteil vom 30. Januar 2007 -

BVerwG 8 C 20.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:

VGH München, 10 BV 10.2257 - Urteil vom 15. Mai 2012 -

VG München, M 16 K 08.5077 - Urteil vom 28. April 2009 -

BVerwG 8 C 22.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:

VGH München, 10 BV 10.2258 - Urteil vom 15. Mai 2012 -

VG München, M 16 K 08.2700 - Urteil vom 28. April 2009 -

BVerwG 8 C 38.12 - Urteil vom 16. Mai 2013

Vorinstanzen:

VGH München, 10 BV 11.2770 - Urteil vom 24. April 2012 -

VG München, M 16 K 08.2756 - Urteil vom 28. April 2009 -


Beschluss vom 24.05.2012 -
BVerwG 8 B 33.12ECLI:DE:BVerwG:2012:240512B8B33.12.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Beschluss vom 24.05.2012 - 8 B 33.12 - [ECLI:DE:BVerwG:2012:240512B8B33.12.0]

Beschluss

BVerwG 8 B 33.12

  • Bayer. VG München - 24.10.2008 - AZ: VG M 22 K 07.3782
  • Bayerischer VGH München - 24.01.2012 - AZ: VGH 10 BV 10.2665

In der Verwaltungsstreitsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 24. Mai 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. von Heimburg
und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Deiseroth
beschlossen:

  1. Die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs über die Nichtzulassung der Revision vom 24. Januar 2012 wird aufgehoben.
  2. Die Revision wird zugelassen.
  3. Die Entscheidung über die Kosten des Beschwerdeverfahrens folgt der Kostenentscheidung in der Hauptsache.
  4. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren vorläufig auf 40 000 € festgesetzt.

Gründe

1 Die Beschwerde der Beteiligten hat Erfolg. Der Rechtssache kommt grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu. Im Revisionsverfahren wird voraussichtlich u. a. zu klären sein, ob die Vereinbarkeit des staatlichen Sportwettenmonopols mit dem unionsrechtlichen Kohärenzerfordernis von einer Folgenabschätzung im Sinne einer Wanderbewegung hin zu liberaler geregelten anderen Glücksspielbereichen abhängt und ob der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt gem. § 4 Abs. 1 GlüStV eine vollständige Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten nur rechtfertigt, wenn die fehlende Erlaubnisfähigkeit umfassend und abschließend festgestellt worden ist.

2 Auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO kommt es im Hinblick auf die erfolgreiche Grundsatzrüge nicht an.

Rechtsbehelfsbelehrung


Das Beschwerdeverfahren wird als Revisionsverfahren unter dem Aktenzeichen BVerwG 8 C 16.12 fortgesetzt. Der Einlegung einer Revision durch den Beschwerdeführer bedarf es nicht.
Die Revision ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, schriftlich oder in elektronischer Form (Verordnung vom 26. November 2004, BGBl I S. 3091) einzureichen.
Für die Beteiligten besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Begründung der Revision. Die Beteiligten müssen sich durch Bevollmächtigte im Sinne von § 67 Abs. 4 Satz 3 bis 6 VwGO vertreten lassen.

Urteil vom 16.05.2013 -
BVerwG 8 C 16.12ECLI:DE:BVerwG:2013:160513U8C16.12.0

Leitsätze:

1. Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit einer erledigten glücksspielrechtlichen Untersagung wegen Ermessensfehlern ist nicht mit einem Präjudizinteresse wegen der beabsichtigten Geltendmachung von Amtshaftungs- oder unionsrechtlichen Staatshaftungsansprüchen zu begründen, wenn nicht auszuschließen ist, dass die Untersagung auch bei fehlerfreier Ermessensausübung ergangen wäre.

2. Weder aus der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG noch aus der Gewährleistung eines wirksamen Rechtsbehelfs nach Art. 47 GRC folgt ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bei jedem erledigten, tiefgreifenden Eingriff in (benannte) Grundrechte oder in unionsrechtliche Grundfreiheiten. Ein solches Interesse kann nur bestehen, wenn die begehrte Feststellung die Position des Klägers verbessern kann oder wenn Eingriffe dieser Art sich typischerweise so kurzfristig endgültig erledigen, dass sie sonst nicht gerichtlich in einem Hauptsacheverfahren zu überprüfen wären.

  • Rechtsquellen
    AEUV Art. 49 Abs. 1, Art. 56 Abs. 1, Art. 57 Abs. 1 und 3, Art. 267 Abs. 3
    GRC Art. 47
    GG Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 3, Art. 34
    VwGO § 113 Abs. 1 Satz 4
    BGB § 839
    StGB § 284 Abs. 1
    GlüStV a.F. §§ 1, 4 Abs. 1, §§ 5, 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3, § 10 Abs. 1, 2 und 5,
    §§ 19, 21
    AGGlüStV Art. 2 Abs. 1 bis 4

  • Bayer. VG München - 24.10.2008 - AZ: VG M 22 K 07.3782
    Bayerischer VGH München - 24.01.2012 - AZ: VGH 10 BV 10.2665

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 16.12 - [ECLI:DE:BVerwG:2013:160513U8C16.12.0]

Urteil

BVerwG 8 C 16.12

  • Bayer. VG München - 24.10.2008 - AZ: VG M 22 K 07.3782
  • Bayerischer VGH München - 24.01.2012 - AZ: VGH 10 BV 10.2665

In der Verwaltungsstreitsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 20. und 21. März 2013
durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Deiseroth und
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hauser, Dr. Held-Daab und
Dr. Rudolph
am 16. Mai 2013 für Recht erkannt:

  1. Soweit die Hauptbeteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend - bezüglich der Zeit seit dem 1. Juli 2012 - für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. Januar 2012 und das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 24. Oktober 2008 sind insoweit wirkungslos.
  2. Im Übrigen wird das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. Januar 2012 geändert. Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 24. Oktober 2008 wird zurückgewiesen.
  3. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens und drei Viertel der Kosten des Revisionsverfahrens; die übrigen Kosten des Revisionsverfahrens trägt die Beklagte.

Gründe

I

1 Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung, Sportwetten in ihren Betriebsstätten im Gebiet der Beklagten anzunehmen, zu vermitteln oder zu veranstalten.

2 Nach früheren - zwischenzeitlich erledigten - Untersagungsverfügungen forderte die Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 3. September 2007 auf, die ohne behördliche Erlaubnis betriebene Annahme, Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten und die Bereitstellung von Einrichtungen hierzu (Internetanschluss) in ihren als Wettbüros betriebenen derzeitigen und zukünftigen Betriebsstätten im Stadtgebiet einzustellen. Die Beklagte erklärte diese Anordnung für sofort vollziehbar und drohte die Anwendung unmittelbaren Zwangs an. Sie stützte die Untersagungsverfügung auf Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 LStV i.V.m. § 284 StGB und führte aus, die Klägerin stelle in zwei Betriebsstätten in M. Einrichtungen (Internetanschlüsse) zur Abgabe von Sportwetten bereit. Dies verwirkliche den Tatbestand des § 284 Abs. 1 StGB. Zur weiteren Begründung verwies die Beklagte auf die Begründung ihrer früheren Untersagungsverfügungen, die darauf abstellten, das Verbot unerlaubter Sportwettenveranstaltung und -vermittlung sowie das staatliche Sportwettenmonopol, das eine Erlaubniserteilung an Private ausschließe, seien verfassungskonform oder jedenfalls nach Maßgabe des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 weiterhin anwendbar und verstießen nicht gegen Unionsrecht. Die Untersagung sei auch im konkreten Fall verhältnismäßig.

3 Unmittelbar nach Zustellung des Bescheides schloss die Klägerin ihre Betriebsstätte in der P. Str. ... in M. Die weitere Betriebsstätte in der H.straße ... wurde am selben Tag polizeilich geschlossen.

4 Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage mit Urteil vom 24. Oktober 2008 abgewiesen. Die Untersagungsverfügung sei schon wegen Fehlens der nunmehr nach § 4 Abs. 1 GlüStV (a.F.) erforderlichen Vermittlungserlaubnis gerechtfertigt, ohne dass es auf die Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols ankomme.

5 Im Berufungsverfahren hat die Klägerin ihr Klagebegehren für die Zeit bis zur Berufungsentscheidung auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellt und an der Anfechtung nur für den anschließenden Zeitraum festgehalten. Sie meint, ihr Feststellungsinteresse für die Vergangenheit ergebe sich aus der Schließung ihrer Betriebsstätte sowie aus der Absicht, unionsrechtliche Staatshaftungsansprüche geltend zu machen. Darüber hinaus bestehe eine Wiederholungsgefahr und - wegen des Vorwurfes strafrechtswidrigen Verhaltens - ein Rehabilitierungsinteresse. Die Beklagte hat in ihrer Berufungserwiderung die Auffassung vertreten, die formelle Illegalität der Vermittlung rechtfertige die Untersagung auch unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Monopols. Mit Blick darauf stellte die Beklagte mit Bescheid vom 23. Januar 2012 das Verbot vom 3. September 2007 unter die auflösende Bedingung der Erteilung einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und führte aus, es sei zur Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts im Interesse des Jugend- und Spielerschutzes gerechtfertigt. Die materiell-rechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen lägen nach zwischenzeitlichen Bescheiden der Regierung der O. vom 11. April und 17. August 2011 nicht vor, mit denen Anträge der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung und zur Veranstaltung von Glücksspielen an bestimmten Standorten in M. (darunter der H.str. ...) und in N. abgelehnt worden waren.

6 Mit Urteil vom 24. Januar 2012 hat der Verwaltungsgerichtshof das erstinstanzliche Urteil geändert, den Bescheid der Beklagten vom 3. September 2007 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 23. Januar 2012 aufgehoben und deren Rechtswidrigkeit im Zeitraum bis zur Berufungsentscheidung festgestellt. Der in die Zukunft gerichtete Anfechtungsantrag sei begründet, da die Untersagungsverfügung unabhängig von der Anwendbarkeit der Monopolregelung rechtswidrig sei. Zwar lägen die tatbestandlichen Voraussetzungen nach § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV i.V.m. Art. 10 Abs. 2 AGGlüStV vor. Der Erlaubnisvorbehalt gelte auch unabhängig von den umstrittenen Monopolregelungen und sei unionsrechts- und verfassungskonform. Die Beklagte habe jedoch ihr Untersagungsermessen fehlerhaft ausgeübt, indem sie auf die Monopolregelung des § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV abgestellt habe. Diese sei wegen konterkarierender Regelung des Sektors der gewerblichen Automatenspiele inkohärent und beschränke die Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49, 56 AEUV unverhältnismäßig; sie dürfe deshalb nicht angewendet werden.

7 Die mit Änderungsbescheid vom 23. Januar 2012 nachgeschobene Begründung sei wegen § 114 Satz 2 VwGO unzulässig, der auch für das Nachschieben von Gründen durch außerprozessual erlassene Verwaltungsakte gelte. Indem die Beklagte die frühere Hilfserwägung der formellen und materiellen Illegalität der Vermittlung zur allein tragenden Begründung erhebe, wechsle sie die Ermessenserwägungen aus, verändere dadurch die Untersagungsverfügung in ihrem Wesen und stelle deren Identität in Frage. Überdies sei die nachgeschobene Begründung - weiterhin - ermessensfehlerhaft. Der Änderungsbescheid lasse nicht hinreichend deutlich werden, dass die Beklagte und der zuständige Landesgesetzgeber ihren bisherigen Rechtsstandpunkt aufgegeben und den Anwendungsvorrang der unionsrechtlichen Grundfreiheiten anerkannt hätten. Das Fehlen einer unionsrechtswidrig verweigerten Erlaubnis dürfe der Klägerin nicht entgegenhalten werden. Eine vollständige Untersagung der unerlaubten Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten sei nur verhältnismäßig, wenn neben der Erlaubnis auch die Erlaubnisfähigkeit fehle. Davon habe die Beklagte nicht schon wegen der Ablehnungsbescheide vom 11. April und 17. August 2011, wegen unzureichender Darlegungen zu den Erlaubnisvoraussetzungen nach Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 AGGlüStV oder wegen Zweifeln an deren Vorliegen ausgehen dürfen.

8 Der Antrag, die Rechtswidrigkeit der Untersagung für die Vergangenheit festzustellen, sei zulässig und begründet. Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an dieser Feststellung bestehe jedenfalls in Gestalt eines Rehabilitierungsinteresses. Dieses ergebe sich schon aus dem Vorwurf objektiv strafbaren Verhaltens. Im Übrigen sei ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse auch wegen des tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit zu bejahen, da andernfalls effektiver Rechtsschutz nicht gewährleistet sei. Auf das Vorliegen eines Präjudizinteresses komme es danach nicht an. Die Begründetheit des Fortsetzungsfeststellungsantrags ergebe sich aus den Urteilserwägungen zur Anfechtungsklage.

9 Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision macht die Beteiligte geltend, der Verwaltungsgerichtshof habe zu Unrecht ein berechtigtes Feststellungsinteresse der Klägerin bejaht. Ein Rehabilitierungsinteresse scheide aus, da die Klägerin sich als juristische Person nicht strafbar machen könne. Die Untersagungsverfügung bewirke auch keinen tiefgreifenden Grundrechtseingriff, sondern erschöpfe sich in einer Berufsausübungsregelung. Materiell-rechtlich wende das Berufungsgericht das unionsrechtliche Kohärenzerfordernis unzutreffend an. Unabhängig davon werde die Untersagung auch von den nachgeschobenen Gründen getragen. Außerdem macht die Beteiligte Verfahrensmängel geltend.

10 Mit Schriftsatz vom 15. November 2012 hat die Beklagte erklärt, aus der angefochtenen Untersagungsverfügung ab dem 1. Juli 2012 keine Rechte mehr herzuleiten. Daraufhin haben die Hauptbeteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt.

11 Die Beteiligte beantragt,
das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. Januar 2012 zu ändern und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 24. Oktober 2008 zurückzuweisen, soweit der Rechtsstreit noch nicht - in Bezug auf die Zeit seit dem 1. Juli 2012 - in der Hauptsache erledigt ist, sowie der Klägerin die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens insgesamt aufzuerlegen.

12 Die Beklagte schließt sich dem Revisionsvorbringen der Beteiligten an, ohne einen eigenen Antrag zu stellen.

13 Die Klägerin beantragt,
die Revision mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass anstelle der Aufhebung der Untersagungsverfügung vom 3. September 2007 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 23. Januar 2012 deren Rechtswidrigkeit - auch - in der Zeit von der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs bis zum 30. Juni 2012 festgestellt wird, sowie die Kosten des Revisionsverfahrens insgesamt dem Freistaat Bayern aufzuerlegen.

14 Sie verteidigt das angegriffene Urteil und meint, der schwerwiegende Vorwurf unerlaubten Glücksspiels sei geeignet, ihr Ansehen im geschäftlichen Verkehr zu schädigen. Außerdem bestehe ein Feststellungsinteresse wegen des tiefgreifenden Eingriffs nicht nur in die Berufsfreiheit, sondern auch in unionsrechtliche Grundfreiheiten. Das Monopol habe faktisch als Berufsverbot gewirkt. Als dezidierte Gegnerin des Wettmonopols hätte sie praktisch keine Chance gehabt, eine Vermittlungserlaubnis der staatlichen Sportwette ODDSET zu erhalten. Sie hätte wegen § 25 Abs. 3 GlüStV noch nicht einmal selbst eine Vermittlungserlaubnis beantragen können, sondern wäre auf die gerichtlich nicht überprüfbare Auswahlentscheidung der staatlichen Lotterieverwaltung angewiesen gewesen. Die formelle Illegalität ihrer Tätigkeit könne ihr nicht entgegengehalten werden, weil ihr die Erlaubnis zur Vermittlung an private Wettanbieter unionsrechtswidrig vorenthalten worden sei. Ein Verneinen des Feststellungsinteresses entwerte ihren prozessualen Aufwand und bringe sie um die Früchte des mehr als vierjährigen Verfahrens. Materiell-rechtlich hält die Klägerin den Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 GlüStV für unionsrechtswidrig und die Monopolregelung für inkohärent.

II

15 Soweit die Hauptbeteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend - bezüglich der Zeit seit dem 1. Juli 2012 - für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Einer Zustimmung des am Verfahren beteiligten Vertreters des öffentlichen Interesses bedurfte es nicht. Im Umfang der Teilerledigung sind das erstinstanzliche und das Berufungsurteil wirkungslos geworden.

16 Im Übrigen - soweit die Klägerin begehrt, die Rechtswidrigkeit der Untersagung bis zur Entscheidung des Berufungsgerichts und darüber hinaus bis zum 30. Juni 2012 festzustellen - ist die zulässige Revision begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs verletzt revisibles Recht, weil es unzutreffend annimmt, die Klägerin habe gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit für den bereits abgelaufenen Zeitraum. Das Urteil beruht auch auf dieser Rechtsverletzung und erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Bei zutreffender Rechtsanwendung hätte es die Fortsetzungsfeststellungsklage für unzulässig halten müssen. Dies führt zur Änderung des Berufungsurteils und zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen - klagabweisenden - Urteils. Dem steht nicht entgegen, dass der Klagantrag umgestellt wurde.

17 1. In Bezug auf den noch verfahrensgegenständlichen, bereits abgelaufenen Zeitraum bis zum 30. Juni 2012 kann die Untersagungsverfügung nur mit der Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO angegriffen werden.

18 a) Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof den entsprechenden Antrag der Klägerin für die Zeit bis zur Berufungsentscheidung für statthaft gehalten, da die Untersagung sich als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung grundsätzlich fortlaufend für den jeweils abgelaufenen Zeitraum erledigt. Ein Verbot wird durch Zeitablauf gegenstandslos, weil es nicht rückwirkend befolgt oder durchgesetzt werden kann. Maßnahmen zur Vollstreckung der Untersagung schließen eine Erledigung nur aus, wenn sie bei Aufhebung der Grundverfügung noch rückgängig zu machen sind. Das ist bei der Schließung einer Betriebsstätte durch unmittelbaren Zwang nicht der Fall.

19 b) Für den Zeitraum von der Berufungsentscheidung bis zum Ablauf der Wirkung der Untersagung infolge ihrer nachträglichen Befristung zum 30. Juni 2012 hat die Klägerin ihr Anfechtungsbegehren im Revisionsverfahren zulässig auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellt. Das Verbot der Klageänderung gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO steht nur einer Änderung des Streitgegenstandes entgegen. Es schließt jedoch nicht aus, von der Anfechtung eines Verwaltungsakts zu einem Fortsetzungsfeststellungsantrag überzugehen. Dieser Antrag ist für die Zeit bis zum 30. Juni 2012 auch statthaft, da sich die angegriffene Untersagung bis zu diesem Tag weiter fortlaufend und mit seinem Ablauf endgültig erledigt hat. Vorher ist keine endgültige Erledigung eingetreten, weil die Untersagung sich nicht allein auf die bisherigen Betriebsstätten der Klägerin, sondern auf das gesamte Gebiet der Beklagten bezog, und die Klägerin die Sportwettenvermittlung im Stadtgebiet jederzeit hätte wieder aufnehmen können.

20 2. Zulässig ist die statthafte Fortsetzungsfeststellungsklage allerdings nur, wenn die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsakts hat. Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern (stRspr, vgl. Beschlüsse vom 4. März 1976 - BVerwG 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134 <137> und vom 24. Oktober 2006 - BVerwG 6 B 61.06 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 24 Rn. 3). Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen. Danach kommt es hier auf den Schluss der mündlichen Verhandlung in der Revisionsinstanz an.

21 a) Für diesen Zeitpunkt lässt sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse nicht mit einer Wiederholungsgefahr begründen. Dazu ist nicht nur die konkrete Gefahr erforderlich, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird. Darüber hinaus müssen die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sein (Urteil vom 12. Oktober 2006 - BVerwG 4 C 12.04 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 23 Rn. 8 m.w.N.). Daran fehlt es hier. Die für die Beurteilung einer glücksspielrechtlichen Untersagung maßgeblichen rechtlichen Umstände haben sich mit dem Inkrafttreten des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (BayGVBl 2012 S. 318) und dessen landesrechtlicher Umsetzung in Bayern zum 1. Juli 2012 gemäß §§ 1 und 4 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland und anderer Rechtsvorschriften vom 25. Juni 2012 (BayGVBl S. 270) grundlegend geändert. Dem steht nicht entgegen, dass der allgemeine Erlaubnisvorbehalt für die Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und die Ermächtigung zur Untersagung der unerlaubten Veranstaltung und Vermittlung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV fortgelten. Für die rechtliche Beurteilung einer Untersagung kommt es auch auf die Verhältnismäßigkeit des mit ihr durchgesetzten Erlaubnisvorbehalts sowie des Verbots selbst und damit auf Fragen der materiellen Erlaubnisfähigkeit des untersagten Verhaltens an (vgl. Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 55; dazu näher unten Rn. 55 f.). Insoweit ergeben sich aus den in Bayern zum 1. Juli 2012 in Kraft getretenen, § 4 GlüStV ergänzenden Spezialregelungen betreffend die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten erhebliche Unterschiede zur früheren, bis zum 30. Juni 2012 geltenden Rechtslage. Nach § 10a Abs. 1 und 2 i.V.m. §§ 4a ff. GlüStV wird das staatliche Sportwettenmonopol - zunächst für eine Experimentierphase von sieben Jahren - durch ein Konzessionssystem ersetzt. Gemäß § 10a Abs. 3 GlüStV können bundesweit bis zu 20 Wettunternehmen eine Veranstalterkonzession erhalten. Für die Konzessionäre wird das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV, von dem ohnehin nach Absatz 5 der Vorschrift dispensiert werden darf, nach Maßgabe des § 10a Abs. 4 Satz 1 und 2 GlüStV gelockert. Die Vermittlung konzessionierter Angebote bleibt nach § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erlaubnispflichtig. Die Anforderungen an die gewerbliche Spielvermittlung werden aber in § 19 i.V.m. §§ 5 bis 8 GlüStV in wesentlichen Punkten neu geregelt. So wurden die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV deutlich zurückgenommen (dazu im Einzelnen Beschluss vom 17. Oktober 2012 - BVerwG 8 B 47.12 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 208 Rn. 6). Andererseits enthält § 7 Abs. 1 Satz 2 GlüStV eine weitgehende Konkretisierung der zuvor nur allgemein statuierten Aufklärungspflichten. Außerdem bindet § 8 Abs. 6 GlüStV erstmals auch die Vermittler in das übergreifende Sperrsystem nach § 23 GlüStV ein. Insgesamt schließen die erheblichen Änderungen der für die materiell-rechtliche Beurteilung der Untersagung erheblichen Vorschriften es aus, von einer im Wesentlichen gleichen Rechtslage auszugehen.

22 Aus der Befristung der experimentellen Konzessionsregelung lässt sich keine konkrete Wiederholungsgefahr herleiten. Ob der Gesetzgeber das Konzessionssystem und dessen materiell-rechtliche Ausgestaltung nach Ablauf der siebenjährigen Experimentierphase auf der Grundlage der inzwischen gewonnenen Erfahrungen fortschreiben, modifizieren oder aufgeben wird, ist ungewiss. Eine Rückkehr zur alten Rechtslage ist jedenfalls nicht abzusehen.

23 b) Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ist auch nicht wegen eines Rehabilitierungsinteresses der Klägerin zu bejahen. Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz beruht auf der Annahme, ein solches Interesse bestehe schon wegen des Vorwurfs objektiver Strafbarkeit des untersagten Verhaltens. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.

24 Allerdings fehlt ein Rehabilitierungsinteresse nicht etwa deshalb, weil die Klägerin sich als juristische Person nicht strafbar machen kann. Ebenso wenig kommt es darauf an, ob der Schutzbereich des Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG sich nach Art. 19 Abs. 3 GG insgesamt auf juristische Personen erstreckt. Sie können jedenfalls Ausprägungen dieses Rechts geltend machen, die nicht an die charakterliche Individualität und die Entfaltung der natürlichen Person anknüpfen, sondern wie das Recht am eigenen Wort oder das Recht auf Achtung des sozialen Geltungsanspruchs und auf Abwehr von Rufschädigungen auch Personengesamtheiten und juristischen Personen zustehen können (BVerfG, Beschluss vom 9. Oktober 2002 - 1 BvR 1611/96, 805/98 - BVerfGE 106, 28 <42 ff.>; BGH, Urteil vom 3. Juni 1986 - VI ZR 102/85 - BGHZ 98, 94 <97>). Die bloße Einschätzung eines Verhaltens als objektiv strafbar hat aber keinen den Betroffenen diskriminierenden Charakter und kann deshalb noch kein Rehabilitierungsinteresse auslösen.

25 Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern (Beschlüsse vom 4. März 1976 a.a.O. S. 138 f. und vom 4. Oktober 2006 - BVerwG 6 B 64.06 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 36 S. 4 f.). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. In der Feststellung objektiver Strafbarkeit des untersagten Verhaltens liegt noch keine Stigmatisierung. Vielmehr erschöpft sie sich in der Aussage, die unerlaubte Veranstaltung und Vermittlung der Sportwetten erfülle den objektiven Tatbestand des § 284 Abs. 1 StGB und rechtfertige deshalb ein ordnungsbehördliches Einschreiten. Damit enthält sie kein ethisches Unwerturteil, das geeignet wäre, das soziale Ansehen des Betroffenen herabzusetzen. Diese Schwelle wird erst mit dem konkreten, personenbezogenen Vorwurf eines schuldhaft-kriminellen Verhaltens überschritten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1952 - 1 BvR 197/53 - BVerfGE 9, 167 <171> und Urteil vom 6. Juni 1967 - 2 BvR 375, 53/60 und 18/65 - BVerfGE 22, 49 <79 f.>).

26 Einen solchen Vorwurf hat die Beklagte nach der revisionsrechtlich fehlerfreien Auslegung der Untersagungsverfügung durch die Vorinstanz hier nicht erhoben. Vielmehr hat sie auf die objektive Tatbestandsmäßigkeit der Vermittlung abgestellt. So bleibt auch offen, ob angesichts der umstrittenen und seinerzeit ungeklärten Rechtslage jedenfalls ein Entschuldigungsgrund in Gestalt eines unvermeidbaren Verbotsirrtums vorlag (vgl. BGH, Urteil vom 16. August 2007 - 4 StR 62/07 - NJW 2007, 3078 zur Rechtslage unter dem Lotteriestaatsvertrag).

27 Der vorübergehenden polizeilichen Schließung eines der beiden Wettlokale kam zwar Außenwirkung zu, sie hatte jedoch keinen diskriminierenden Charakter. Aus dem Vollzug einer Verwaltungsmaßnahme lässt sich nur ableiten, dass dem Betroffenen ein Verstoß gegen verwaltungsrechtliche Vorschriften und Anordnungen vorgeworfen wird. Ein solcher Vorwurf bewirkt jedoch im Gegensatz zum Vorwurf schuldhafter Verletzung von Strafgesetzen keine Stigmatisierung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1952 a.a.O.). Sie ergibt sich hier auch nicht aus der Art und Weise der Schließung des Lokals.

28 Nachteilige Auswirkungen der Untersagung in künftigen Verwaltungsverfahren - etwa zur Erlaubniserteilung nach aktuellem Recht - sind nach der im Termin zur mündlichen Verhandlung zu Protokoll gegebenen Erklärung des Vertreters des Freistaates Bayern ebenfalls nicht zu besorgen. Danach werden Monopolverstöße dort zukünftig nicht als Anhaltspunkt für eine Unzuverlässigkeit von Konzessionsbewerbern oder Bewerbern um eine Vermittlungserlaubnis gewertet.

29 c) Entgegen dem angegriffenen Urteil lässt sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse nicht mit dem Vorliegen eines tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit nach Art. 12 GG begründen. Die Annahme des Berufungsgerichts, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO müsse wegen der Garantie effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG in diesem Sinne ausgelegt werden, trifft nicht zu. Eine Ausweitung des Tatbestandsmerkmals des berechtigten Feststellungsinteresses über die einfach-rechtlich konkretisierten Fallgruppen des berechtigten rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Interesses (aa) hinaus verlangt Art. 19 Abs. 4 GG nur bei Eingriffsakten, die sonst wegen ihrer typischerweise kurzfristigen Erledigung regelmäßig keiner gerichtlichen Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten (bb). Eine weitere Ausdehnung des Anwendungsbereichs, die ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse allein wegen der Schwere des erledigten Eingriffs in Grundrechte oder Grundfreiheiten annimmt, ist auch aus Art. 47 GRC in Verbindung mit dem unionsrechtlichen Effektivitätsgebot nicht herzuleiten (cc).

30 aa) Aus dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO und dem systematischen Zusammenhang mit § 42 VwGO ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichte nur ausnahmsweise für die Überprüfung erledigter Verwaltungsakte in Anspruch genommen werden können. Nach dem Wegfall der mit dem Verwaltungsakt verbundenen Beschwer wird gerichtlicher Rechtsschutz grundsätzlich nur zur Verfügung gestellt, wenn der Kläger ein berechtigtes rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse an einer nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Maßnahme hat (dazu oben Rn. 20). Das berechtigte Feststellungsinteresse geht in all diesen Fällen über das bloße Interesse an der Klärung der Rechtswidrigkeit der Verfügung hinaus. Dies gilt unabhängig von der Intensität des erledigten Eingriffs und vom Rang der Rechte, die von ihm betroffen waren.

31 bb) Die Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG differenziert ebenfalls nicht nach diesen beiden Kriterien. Sie gilt auch für einfach-rechtliche Rechtsverletzungen, die - von der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG abgesehen - kein Grundrecht tangieren, und für weniger schwerwiegende Eingriffe in Grundrechte und Grundfreiheiten. Umgekehrt gebietet die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG selbst bei tiefgreifenden Eingriffen in solche Rechte nicht, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anzunehmen, wenn dies nicht erforderlich ist, die Effektivität des Rechtsschutzes zu sichern.

32 Effektiver Rechtsschutz verlangt, dass der Betroffene ihn belastende Eingriffsmaßnahmen in einem gerichtlichen Hauptsacheverfahren überprüfen lassen kann. Solange er durch den Verwaltungsakt beschwert ist, stehen ihm die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO zur Verfügung. Erledigt sich der Verwaltungsakt durch Wegfall der Beschwer, wird nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO Rechtsschutz gewährt, wenn der Betroffene daran ein berechtigtes rechtliches, ideelles oder wirtschaftliches Interesse hat. In den übrigen Fällen, in denen sein Anliegen sich in der bloßen Klärung der Rechtmäßigkeit des erledigten Verwaltungsakts erschöpft, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach Art. 19 Abs. 4 GG zu bejahen, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon ist nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Maßgebend ist dabei, ob die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung sich aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt (BVerfG, Beschlüsse vom 5. Dezember 2001 - 2 BvR 527/99, 1337/00, 1777/00 - BVerfGE 104, 220 <232 f.> und vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77 <86> m.w.N).

33 Glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV zählen nicht zu den Verwaltungsakten, die sich in diesem Sinne typischerweise kurzfristig erledigen. Vielmehr sind sie als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung (Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 19 m.w.N.) gerade auf langfristige Geltung angelegt. Dass sie sich regelmäßig fortlaufend für den bereits zurückliegenden Zeitraum erledigen, lässt ihre gegenwärtige, sich täglich neu aktualisierende Wirksamkeit und damit auch ihre Anfechtbarkeit und Überprüfbarkeit im Hauptsacheverfahren unberührt (vgl. Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Januar 2012, § 113 Rn. 85 a.E.). Änderungen der Rechtslage führen ebenfalls nicht zur Erledigung. Vielmehr ist die Untersagung anhand der jeweils aktuellen Rechtslage zu prüfen. Dass ihre Anfechtung sich regelmäßig nur auf eine Aufhebung des Verbots mit Wirkung ab dem Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung richten kann, stellt keine Rechtsschutzbeschränkung dar. Vielmehr trägt dies dem Umstand Rechnung, dass das Verbot in der Vergangenheit keine Regelungswirkung mehr entfaltet, die aufgehoben werden könnte. Im Ausnahmefall, etwa bei einer noch rückgängig zu machenden Vollziehung der Untersagung, bleibt diese wegen ihrer Titelfunktion als Rechtsgrund der Vollziehung rückwirkend anfechtbar (Beschluss vom 25. September 2008 - BVerwG 7 C 5.08 - Buchholz 345 § 6 VwVG Nr. 1 Rn. 13; zur Vollzugsfolgenbeseitigung vgl. Urteil vom 14. März 2006 - BVerwG 1 C 11.05 - BVerwGE 125, 110 <Rn. 17> = Buchholz 402.242 § 63 AufenthG Nr. 2 Rn. 17).

34 Dass eine untypisch frühzeitige Erledigung im Einzelfall einer streitigen Hauptsacheentscheidung zuvorkommen kann, berührt Art. 19 Abs. 4 GG nicht. Die Rechtsweggarantie verbietet zwar, gesetzliche Zulässigkeitsanforderungen so auszulegen, dass ein gesetzlich eröffneter Rechtsbehelf leerläuft, weil das weitere Beschreiten des Rechtswegs unzumutbar und ohne sachliche Rechtfertigung erschwert wird (BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2010 - 2 BvR 1023/08 - NJW 2011, 137 <Rn. 31> m.w.N.). Einen solchen Leerlauf hat die dargestellte Konkretisierung des Fortsetzungsfeststellungsinteresses aber nicht zur Folge. Ihre sachliche Rechtfertigung und die Zumutbarkeit ihrer prozessualen Konsequenzen ergeben sich daraus, dass eine großzügigere Handhabung dem Kläger mangels berechtigten rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Interesses keinen relevanten Vorteil bringen könnte und auch nicht dazu erforderlich ist, maßnahmenspezifische Rechtsschutzlücken zu vermeiden.

35 Entgegen der Auffassung der Klägerin wird deren prozessualer Aufwand mit der endgültigen Erledigung des Verfahrens, wenn kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu bejahen ist, auch nicht entwertet. Das ursprüngliche Klageziel, die Beseitigung der Untersagung, wird infolge der zur Erledigung führenden Befristung durch das Unwirksamwerden der Verbotsverfügung mit Fristablauf erreicht. Das prozessuale Vorbringen zur Zulässigkeit und Begründetheit der Klage im Zeitpunkt der Erledigung kann sich bei der Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO zugunsten der Klägerin auswirken. Eine Hauptsacheentscheidung in jedem Einzelfall oder gar ein vollständiger Instanzenzug wird durch Art. 19 Abs. 4 GG nicht gewährleistet.

36 cc) Aus der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs im Sinne des Art. 47 GRC ergibt sich keine Verpflichtung, das Merkmal des berechtigten Interesses nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO weiter auszulegen.

37 Allerdings ist nach der unionsgerichtlichen Rechtsprechung davon auszugehen, dass der sachliche Anwendungsbereich der Grundrechtecharta nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC eröffnet ist, weil die Klägerin Rechtsschutz wegen einer Beschränkung ihrer Dienstleistungsfreiheit begehrt. Zur mitgliedstaatlichen Durchführung des Unionsrechts im Sinne der Vorschrift rechnet der Gerichtshof nicht nur Umsetzungsakte im Sinne eines unionsrechtlich - zumindest teilweise - determinierten Vollzugs, sondern auch mitgliedstaatliche Eingriffe in Grundfreiheiten nach Maßgabe der allgemeinen unionsrechtlichen Schrankenvorbehalte. An dieser Rechtsprechung, die vor Inkrafttreten der Charta zur Abgrenzung des Anwendungsbereichs unionsrechtlicher Grundrechte als allgemeiner Grundsätze des Unionsrechts entwickelt wurde (vgl. EuGH, Urteil vom 18. Juni 1991 - Rs. C-260/89, ERT - Slg. 1991 I-2951 <Rn. 42>), hält der Gerichtshof weiterhin fest. Er geht von einer mitgliedstaatlichen Bindung an die Unionsgrundrechte im gesamten Anwendungsbereich des Unionsrechts aus und verweist dazu auf die Erläuterungen zu Art. 51 GRC, die nach Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 EUV, Art. 52 Abs. 7 GRC bei der Auslegung der Charta zu berücksichtigen sind (EuGH, Urteil vom 26. Februar 2013 - Rs. C-617/10, Ǻkerberg Fransson - EuZW 2013, 302 <Rn. 17 ff.>). Wie diese Abgrenzungsformel im Einzelnen zu verstehen ist, inwieweit bei ihrer Konkretisierung grammatische und entstehungsgeschichtliche Anhaltspunkte für eine bewusste Begrenzung des Anwendungsbereichs durch Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC maßgeblich und welche Folgerungen aus kompetenzrechtlichen Grenzen zu ziehen sind (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - NJW 2013, 1499 Rn. 88 und 90; zur Entstehungsgeschichte Borowsky, in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. Aufl. 2011, S. 643 ff.), bedarf hier keiner Klärung. Geht man von der Anwendbarkeit des Art. 47 GRC aus, ist dieser jedenfalls nicht verletzt.

38 Mit der Verpflichtung, einen wirksamen Rechtsbehelf gegen Rechtsverletzungen zur Verfügung zu stellen, konkretisiert Art. 47 Abs. 1 GRC den allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz effektiven Rechtsschutzes (dazu vgl. EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 - Rs. C-279/09, DEB - EuZW 2011, 137 <Rn. 29> und Beschluss vom 13. Juni 2012 - Rs. C-156/12, GREP - juris <Rn. 35>). Er hindert den mitgliedstaatlichen Gesetzgeber aber nicht, für die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs ein qualifiziertes Interesse des Klägers zu fordern und diese Anforderung im Sinne der soeben unter aa) und bb) (Rn. 30 und 31 ff.) dargelegten Kriterien zu konkretisieren.

39 Wie sich aus den einschlägigen unionsgerichtlichen Entscheidungen ergibt, bleibt es grundsätzlich den Mitgliedstaaten überlassen, im Rahmen der Ausgestaltung ihres Prozessrechts die Klagebefugnis und das Rechtsschutzinteresse des Einzelnen zu normieren. Begrenzt wird das mitgliedstaatliche Ermessen bei der Regelung solcher Zulässigkeitsvoraussetzungen durch das unionsrechtliche Äquivalenzprinzip, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Effektivitätsgebot (EuGH, Urteile vom 11. Juli 1991 - Rs. C-87/90 u.a., Verholen u.a. ./. Sociale Verzekeringsbank - Slg. 1991 I-3783 <Rn. 24> und vom 16. Juli 2009 - Rs. C-12/08, Mono Car Styling ./. Dervis Odemis u.a. - Slg. 2009 I-6653 <Rn. 49>; Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. <Rn. 39 f.>).

40 Das Äquivalenzprinzip verlangt eine Gleichwertigkeit der prozessrechtlichen Bedingungen für die Durchsetzung von Unionsrecht und mitgliedstaatlichem Recht (EuGH, Urteil vom 13. März 2007 - Rs. C-432/05, Unibet ./. Justitiekansler - Slg. 2005 I-2301 <Rn. 43>). Es ist hier nicht betroffen, weil die dargelegte verfassungskonforme Konkretisierung des Fortsetzungsfeststellungsinteresses gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht danach unterscheidet, ob eine Verletzung von Unions- oder mitgliedstaatlichem Recht geltend gemacht wird.

41 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verbietet eine Zulässigkeitsregelung, die das Recht auf Zugang zum Gericht in seinem Wesensgehalt selbst beeinträchtigt, ohne einem unionsrechtlich legitimen Zweck zu dienen und im Verhältnis dazu angemessen zu sein (EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 a.a.O. <Rn. 60> und Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. <Rn. 39 f.>). Hier fehlt schon eine den Wesensgehalt des Rechts selbst beeinträchtigende Rechtswegbeschränkung. Sie liegt vor, wenn dem Betroffenen der Zugang zum Gericht trotz einer Belastung durch die beanstandete Maßnahme verwehrt wird, weil die fragliche Regelung für den Zugang zum Recht ein unüberwindliches Hindernis aufrichtet (vgl. EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 a.a.O. <Rn. 61>; Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. <Rn. 41>). Danach kommt es - nicht anders als nach der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 19 Abs. 4 GG - maßgeblich darauf an, dass der Betroffene eine ihn belastende Eingriffsmaßnahme gerichtlich überprüfen lassen kann. Das war hier gewährleistet, da die Untersagungsverfügung bis zu ihrer endgültigen Erledigung angefochten werden konnte und § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO eine Fortsetzungsfeststellung ermöglichte, soweit diese noch zur Abwendung fortwirkender Nachteile von Nutzen sein konnte. Dass die Vorschrift keinen darüber hinausgehenden Anspruch auf eine Fortsetzung des Prozesses nur zum Zweck nachträglicher Rechtsklärung vorsieht, widerspricht nicht dem Wesensgehalt der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs. Unabhängig davon wäre selbst eine Beeinträchtigung des Rechts in seinem Wesensgehalt verhältnismäßig. Sie wäre geeignet, erforderlich und angemessen, die Prozessökonomie zur Verwirklichung des unionsrechtlich legitimen Ziels zügigen, effektiven Rechtsschutzes für alle Rechtssuchenden zu wahren.

42 Das Effektivitätsgebot ist ebenfalls nicht verletzt. Es fordert eine Ausgestaltung des mitgliedstaatlichen Rechts, die die Ausübung unionsrechtlich gewährleisteter Rechte nicht praktisch unmöglich macht oder unzumutbar erschwert (EuGH, Urteile vom 11. Juli 1991 a.a.O. und vom 13. März 2007 a.a.O. <Rn. 43>). Bezogen auf die mitgliedstaatliche Regelung prozessualer Zulässigkeitsvoraussetzungen ergibt sich daraus, dass den Trägern unionsrechtlich begründeter Rechte gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung stehen muss, der eine wirksame Kontrolle jeder Rechtsverletzung und damit die Durchsetzbarkeit des betroffenen Rechts gewährleistet. Diese Anforderungen gehen nicht über die aus Art. 19 Abs. 4 GG herzuleitende Gewährleistung einer gerichtlichen Überprüfbarkeit jedes Eingriffs in einem Hauptsacheverfahren hinaus. Insbesondere lässt sich aus dem Effektivitätsgebot keine Verpflichtung herleiten, eine Fortsetzung der gerichtlichen Kontrolle nach Erledigung des Eingriffs unabhängig von einem rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Nutzen für den Kläger allein unter dem Gesichtspunkt eines abstrakten Rechtsklärungsinteresses vorzusehen (vgl. die Schlussanträge des Generalanwalts Tesauro, in: - Rs. C-83/91, Meilicke/ADV/ORGA AG - vom 8. April 1992, Slg. 1992 I-4897 <Rn. 5>). Das gilt erst recht, wenn die Maßnahme bereits Gegenstand einer gerichtlichen Hauptsacheentscheidung war und sich erst im Rechtsmittelverfahren erledigt hat.

43 An der Richtigkeit dieser Auslegung des Art. 47 Abs. 1 GRC und des unionsrechtlichen Grundsatzes effektiven Rechtsschutzes bestehen unter Berücksichtigung der zitierten unionsgerichtlichen Rechtsprechung keine ernsthaften Zweifel im Sinne der acte-clair-Doktrin (EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81, C.I.L.F.I.T. u.a. -, Slg. 1982, S. 3415 <Rn. 16 ff.>). Eine Vorlage an den Gerichtshof ist deshalb nach Art. 267 Abs. 3 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) nicht geboten.

44 d) Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergibt sich schließlich nicht aus der Präjudizwirkung der beantragten Feststellung für den von der Klägerin angestrebten Staatshaftungsprozess. Auch das Berufungsgericht hat das nicht angenommen. Ein Präjudizinteresse kann nur bestehen, wenn die beabsichtigte Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen nicht offensichtlich aussichtslos ist. Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Die Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs im zivilgerichtlichen Haftungsprozess genügt nicht. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage jedoch, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt (Urteile vom 14. Januar 1980 - BVerwG 7 C 92.79 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 95 <S. 27>, vom 29. April 1992 - BVerwG 4 C 29.90 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 247 <S. 90> und vom 8. Dezember 1995 - BVerwG 8 C 37.93 - BVerwGE 100, 83 <92> = Buchholz 454.11 WEG Nr. 7). Der Verwaltungsprozess muss nicht zur Klärung öffentlich-rechtlicher Vorfragen der Staatshaftung fortgeführt werden, wenn der Kläger daraus wegen offenkundigen Fehlens anderer Anspruchsvoraussetzungen keinen Nutzen ziehen könnte. Hier drängt sich schon ohne eine detaillierte Würdigung auf, dass der Klägerin selbst bei Rechtswidrigkeit der Untersagung keine staatshaftungsrechtlichen Ansprüche zustehen.

45 Die Voraussetzungen der Amtshaftung gemäß Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB oder des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs (zu dessen Herleitung vgl. EuGH, Urteil vom 19. November 1991 - Rs. C-6/90 und 9/90, Francovich u.a. - Slg. 1991 I-5357 <Rn. 35>) liegen ersichtlich nicht vor, ohne dass es insoweit einer ins Einzelne gehenden Prüfung bedürfte. Weitere Anspruchsgrundlagen kommen nicht in Betracht.

46 aa) Für den Zeitraum vom Erlass der Untersagung bis zum Ergehen der unionsgerichtlichen Urteile zu den deutschen Sportwettenmonopolen (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a., Markus Stoß u.a. - Slg. 2010 I-8069, - Rs. C-46/08, Carmen Media Group - Slg. 2010 I-8175 und - Rs. C-409/06, Winner Wetten - Slg. 2010 I-8041) scheidet ein Amtshaftungsanspruch aus, weil den Amtswaltern selbst bei Rechtswidrigkeit der zur Begründung der Untersagung herangezogenen Monopolregelung keine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung zur Last zu legen ist. Die unionsrechtliche Staatshaftung greift für diesen Zeitraum nicht ein, da ein etwaiger Verstoß gegen das Unionsrecht nicht hinreichend qualifiziert war.

47 (1) Einem Amtswalter ist auch bei fehlerhafter Rechtsanwendung regelmäßig kein Verschulden im Sinne des § 839 BGB vorzuwerfen, wenn seine Amtstätigkeit durch ein mit mehreren rechtskundigen Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht aufgrund einer nicht nur summarischen Prüfung als objektiv rechtmäßig angesehen wird (Urteil vom 17. August 2005 - BVerwG 2 C 37.04 - BVerwGE 124, 99 <105 ff.> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 32; BGH, Urteil vom 6. Februar 1986 - III ZR 109/84 - BGHZ 97, 97 <107>). Das Verwaltungsgericht hat die angegriffene Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren - unabhängig von der Wirksamkeit und Anwendbarkeit des Monopols - für rechtmäßig gehalten. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bejahte seinerzeit in ständiger Rechtsprechung die Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit höherrangigem Recht sowie die Rechtmäßigkeit darauf gestützter Untersagungen unerlaubter Wettvermittlung (vgl. VGH München, Urteile vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 - ZfWG 2009, 27 und - 10 BV 07.774 /775 - juris). Er hat diese Auffassung erst im Hinblick auf die im Herbst 2010 veröffentlichten Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union zu den deutschen Sportwettenmonopolen vom 8. September 2010 (a.a.O.) sowie die daran anknüpfenden Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 (BVerwG 8 C 14.09 - BVerwGE 138, 201 = Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 272, - BVerwG 8 C 15.09 - NWVBl 2011, 307 sowie - BVerwG 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273) in einer Eilentscheidung im Frühjahr 2011 aufgegeben (VGH München, Beschluss vom 21. März 2011 - 10 AS 10.24 99 - ZfWG 2011, 197 = juris Rn. 24 ff.). Die Orientierung an der berufungsgerichtlichen Rechtsprechung kann den Amtswaltern auch nicht etwa vorgeworfen werden, weil die kollegialgerichtlichen Entscheidungen bis Ende 2010 - für sie erkennbar - von einer schon im Ansatzpunkt völlig verfehlten rechtlichen Betrachtung ausgegangen wären (zu diesem Kriterium vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 2005 a.a.O. S. 106 f.). Die gegenteilige Einschätzung der Klägerin trifft auch unter Berücksichtigung der von ihr im Termin zur mündlichen Verhandlung nachgereichten Unterlagen nicht zu. Hinreichend geklärt war ein etwaiger Verstoß gegen unionsrechtliche Vorgaben jedenfalls nicht vor Ergehen der zitierten unionsgerichtlichen Entscheidungen (BGH, Urteil vom 18. Oktober 2012 - III ZR 196/11 - EuZW 2013, 194 <Rn. 22 ff.>), die durch die nachfolgenden Urteile des Senats in Bezug auf das bayerische Monopol konkretisiert wurden. Der Gerichtshof stellte seinerzeit erstmals klar, dass die Verhältnismäßigkeit im unionsrechtlichen Sinn nicht nur eine kohärente Ausgestaltung des jeweiligen Monopolbereichs selbst, sondern darüber hinaus eine Kohärenz auch zwischen den Regelungen verschiedener Glücksspielsektoren fordert. Außerdem präzisierte er die Grenzen zulässiger, nicht auf Expansion gerichteter Werbung für die besonders umstrittene Imagewerbung.

48 (2) Im Zeitraum bis zum Herbst 2010 fehlt es auch an einem hinreichend qualifizierten Rechtsverstoß, wie er für die unionsrechtliche Staatshaftung erforderlich ist. Diese setzt eine erhebliche und gleichzeitig offenkundige Verletzung des Unionsrechts voraus. Maßgeblich dafür sind unter anderem das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, der Umfang des durch sie belassenen Ermessensspielraums und die Frage, ob Vorsatz bezüglich des Rechtsbruchs oder des Zufügens des Schadens vorlag, sowie schließlich, ob ein Rechtsirrtum entschuldbar war (EuGH, Urteil vom 5. März 1996 - Rs. C-46 und 48/93, Brasserie du Pêcheur und Factortame - Slg. 1996 I-1029 <Rn. 51 und 55>). Nach diesen Kriterien kann zumindest bis zu den zitierten Entscheidungen des Gerichtshofs von einer offenkundigen erheblichen Verletzung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit durch die Monopolregelung nicht die Rede sein. Mangels Harmonisierung des Glücksspielbereichs stand den Mitgliedstaaten ein weites Regelungsermessen zur Verfügung. Seine durch die Grundfreiheiten gezogenen Grenzen waren jedenfalls bis zur unionsgerichtlichen Konkretisierung der intersektoralen Kohärenz nicht so genau und klar bestimmt, dass ein etwaiger Rechtsirrtum unentschuldbar gewesen wäre.

49 bb) Für den anschließenden Zeitraum bis zur endgültigen Erledigung der angegriffenen Untersagung am 30. Juni 2012 bedarf es keiner Prüfung, ob eine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung der Behörden oder ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen das Unionsrecht zu bejahen ist. Jedenfalls fehlt offensichtlich die erforderliche Kausalität zwischen einer etwaigen Rechtsverletzung und dem möglicherweise geltend zu machenden Schaden. Das ergibt sich schon aus den allgemeinen Grundsätzen zur Kausalität von fehlerhaften Ermessensentscheidungen für einen etwaigen Schaden.

50 (1) Die Amtshaftung setzt gemäß § 839 BGB voraus, dass der Schaden durch das schuldhaft rechtswidrige Handeln des Amtsträgers verursacht wurde. Bei Ermessensentscheidungen ist das zu verneinen, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass auch bei fehlerfreier Rechtsanwendung dieselbe zum Schaden führende Entscheidung getroffen worden wäre (BGH, Beschlüsse vom 21. Januar 1982 - III ZR 37/81 - VersR 1982, 275 und vom 30. Mai 1985 - III ZR 198/84 - VersR 1985, 887 f.; Vinke, in: Soergel, Bürgerliches Gesetzbuch, Bd. 12, Stand: Sommer 2005, § 839 Rn. 176, zur Unterscheidung von der Figur rechtmäßigen Alternativverhaltens vgl. ebd. Rn. 178).

51 Die unionsrechtliche Staatshaftung greift nur bei einem unmittelbaren Kausalzusammenhang zwischen der hinreichend qualifizierten Unionsrechtsverletzung und dem Schaden ein. Diese unionsrechtlich vorgegebene Haftungsvoraussetzung ist im mitgliedstaatlichen Recht umzusetzen (EuGH, Urteil vom 5. März 1996 a.a.O. <Rn. 51>). Sie ist erfüllt, wenn ein unmittelbarer ursächlicher und adäquater Zusammenhang zwischen dem hinreichend qualifizierten Unionsrechtsverstoß und dem Schaden besteht (BGH, Urteil vom 24. Oktober 1996 - III ZR 127/91 - BGHZ 134, 30 <39 f.>; Papier, in: Münchener Kommentar zum BGB, 5. Aufl. 2009, § 839 Rn. 101). Bei Ermessensentscheidungen ist dieser Kausalzusammenhang nicht anders zu beurteilen als in den Fällen der Amtshaftung. Er fehlt, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Schaden auch bei rechtsfehlerfreier Ermessensausübung eingetreten wäre.

52 Nach beiden Anspruchsgrundlagen käme daher eine Haftung nur in Betracht, wenn feststünde, dass der Schaden bei rechtmäßiger Ermessensausübung vermieden worden wäre. Das ist für den noch offenen Zeitraum vom Herbst 2010 bis zum 30. Juni 2012 offenkundig zu verneinen. In dieser Zeit war eine Untersagung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV zur Durchsetzung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts nach § 4 Abs. 1 GlüStV ermessensfehlerfrei gemäß Art. 40 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) möglich. Es steht auch nicht fest, dass die Beklagte in Kenntnis dieser Befugnis von einer Untersagung abgesehen hätte.

53 (2) Der Erlaubnisvorbehalt selbst war unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols verfassungskonform (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 <Rn. 23. ff., insbesondere Rn. 32, 45 und 52>; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 13.09 - a.a.O. Rn. 73, 77 ff.) und verstieß auch nicht gegen Unionsrecht. Entgegen der Auffassung der Klägerin und des von ihr im Termin zur mündlichen Verhandlung vorgelegten Rechtsgutachtens war der Erlaubnisvorbehalt hinreichend bestimmt und hing seine Rechtmäßigkeit nicht von der Rechtmäßigkeit des Monopols ab. Er diente nicht allein dessen Schutz, sondern auch unabhängig davon den verfassungs- wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. Das in Art. 2 des Bayerischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (BayAGGlüStV) näher geregelte Erlaubnisverfahren ermöglichte die präventive Prüfung, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorlag (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BayAGGlüStV) und die in Art. 2 Abs. 1 BayAGGlüStV in Bezug genommenen Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes nach §§ 4 ff. GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung und des Vertriebs von Sportwetten nach §§ 19, 21 GlüStV beachtet wurden. Diese gesetzlichen Anforderungen waren im Hinblick auf das damit verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 13.09 - a.a.O. Rn. 80 f., 83). Darüber hinaus waren sie hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend. Gegen etwa rechtswidrige Ablehnungsentscheidungen standen wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (zu diesen Anforderungen vgl. EuGH, Urteile vom 9. September 2010 - Rs. C-64/08, Engelmann - Slg. 2010 I-8219 <Rn. 54 f.>, vom 19. Juli 2012 - Rs. C-470/11, SIA Garkalns - NVwZ 2012, 1162 <Rn. 42 ff.> sowie vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/11 und C-209/11, Stanleybet Int. Ltd. u.a. - ZfWG 2013, 95 <Tenorziffer 3 und Rn. 47 f.>).

54 Der Auffassung der Klägerin und des von ihr vorgelegten Rechtsgutachtens des Prof. Dr. C., der Erlaubnisvorbehalt sei jedenfalls mangels gesetzlichen Anspruchs auf Erlaubniserteilung unanwendbar, vermag der Senat nicht zu folgen. Der Erlaubnisvorbehalt bestimmt lediglich, dass die Tätigkeit der vorherigen Erlaubnis bedarf. Ob die Erteilung der Erlaubnis auch bei Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen im Ermessen der zuständigen Behörde steht, ist eine Frage der Auslegung der Ermächtigung zur Erlaubniserteilung. Soweit dieses Ermessen aus verfassungs- oder unionsrechtlichen Gründen auf Null reduziert sein sollte, steht einer dem höherrangigen Recht entsprechenden Anwendung der gesetzlichen Ermächtigung nichts im Wege.

55 (3) Weil die Klägerin nicht über die erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung und die Vermittlung der von ihr vertriebenen Sportwetten verfügte, war der Tatbestand der Untersagungsermächtigung offenkundig erfüllt. Art. 40 BayVwVfG ließ auch eine Ermessensausübung im Sinne einer Untersagung zu. Sie entsprach dem Zweck der Norm, da die Untersagungsermächtigung dazu diente, die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Die Rechtsgrenzen des Ermessens schlossen ein Verbot ebenfalls nicht aus. Insbesondere verpflichtete das Verhältnismäßigkeitsgebot die Beklagte nicht, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit zu dulden. Das wäre nur anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen - mit Ausnahme der möglicherweise rechtswidrigen Monopolvorschriften - erfüllte und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar war. Dann war die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der nicht monopolabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigten dagegen ein Einschreiten. In diesem Fall war die Untersagung notwendig, die Klärung im Erlaubnisverfahren zu sichern und zu verhindern, dass durch die unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht wurden.

56 Aus dem Urteil des Senats vom 1. Juni 2011 (BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 <Rn. 55>; vgl. die Parallelentscheidungen vom selben Tag - BVerwG 8 C 4.10 - ZfWG 2011, 341 und Urteile vom 11. Juli 2011 - BVerwG 8 C 11.10 und BVerwG 8 C 12.10 - je juris Rn. 53) ergibt sich nichts anderes. Die dortige Formulierung, der Erlaubnisvorbehalt rechtfertige eine vollständige Untersagung nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit, mag Anlass zu Missverständnissen gegeben haben. Sie ist aber nicht als Verschärfung der Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit präventiver Untersagungen zu verstehen und behauptet keine Pflicht der Behörde, eine unerlaubte Tätigkeit bis zur Klärung ihrer Erlaubnisfähigkeit zu dulden. Das ergibt sich schon aus dem Zusammenhang der zitierten Formulierung mit der unmittelbar daran anschließenden Erwägung, bei Zweifeln hinsichtlich der Beachtung von Vorschriften über die Art und Weise der Gewerbetätigkeit kämen zunächst Nebenbestimmungen in Betracht. Dies beschränkt die Durchsetzbarkeit des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts nicht auf Fälle, in denen bereits feststeht, dass die materielle Erlaubnisfähigkeit endgültig und unbehebbar fehlt. Hervorgehoben wird nur, dass eine vollständige Untersagung unverhältnismäßig ist, wenn Nebenbestimmungen ausreichen, die Legalität einer im Übrigen offensichtlich erlaubnisfähigen Tätigkeit zu sichern. Das setzt zum einen den Nachweis der Erlaubnisfähigkeit im Übrigen und zum anderen einen Erlaubnisantrag voraus, da Nebenbestimmungen sonst nicht erlassen werden können. Solange nicht offensichtlich ist, dass die materielle Legalität vorliegt oder jedenfalls allein mit Nebenbestimmungen gesichert werden kann, bleibt die Untersagung zur Gefahrenabwehr erforderlich. Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus dem vom Verwaltungsgerichtshof angeführten Urteil vom 24. November 2010 (BVerwG 8 C 13.09 a.a.O. <Rn. 72>). Es erkennt eine Reduzierung des Untersagungsermessens zulasten des Betroffenen an, wenn feststeht, dass dessen unerlaubte Tätigkeit wesentliche Erlaubnisvoraussetzungen nicht erfüllt. Damit bietet es jedoch keine Grundlage für den - unzulässigen - Umkehrschluss, nur in diesem Fall sei eine Untersagung verhältnismäßig.

57 Die unionsgerichtliche Rechtsprechung, nach der gegen den Betroffenen keine strafrechtlichen Sanktionen wegen des Fehlens einer unionsrechtswidrig vorenthaltenen oder verweigerten Erlaubnis verhängt werden dürfen (EuGH, Urteile vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04, Placanica u.a. - Slg. 2007 I-1932 <Tenorziffer 4 und Rn. 68 ff.> sowie vom 16. Februar 2002 - Rs. C-72/10 und C-77/10, Costa und Cifone - EuZW 2012, 275 <Rn. 83>), schließt eine ordnungsrechtliche präventive Untersagung bis zur Klärung der - monopolunabhängigen - Erlaubnisfähigkeit ebenfalls nicht aus. Insbesondere verlangt das Unionsrecht selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols keine - und erst recht keine sofortige - Öffnung des Markts für alle Anbieter ohne jede präventive Kontrolle. Vielmehr steht es dem Mitgliedstaat in einer solchen Situation frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/11 u. a., Stanleybet Int. Ltd. u.a. - a.a.O. <Rn. 39, 44, 46 ff.>). Einen Anspruch auf Duldung einer unerlaubten Tätigkeit vermittelt das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung nicht.

58 Keiner näheren Prüfung bedarf die Verhältnismäßigkeit der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts für den Fall, dass die Betroffenen keine Möglichkeit hatten, eine Erlaubnis zu erlangen. Der Freistaat Bayern hat nämlich die Entscheidungen des Gerichtshofs vom 8. September 2010 zum Anlass genommen, das Erlaubnisverfahren nach Art. 2 BayAGGlüStV für private Anbieter und die Vermittler an diese zu öffnen. Entgegen der Auffassung der Klägerin bot diese Regelung in Verbindung mit den Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Durchführung eines Erlaubnisverfahrens. Die Zuständigkeit der Regierung der O. ergab sich aus Art. 2 Abs. 4 Nr. 3 BayAGGlüStV. Der möglichen Rechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols war durch Nichtanwenden der Monopol- und monopolakzessorischen Regelungen Rechnung zu tragen. Die gesetzlich normierten materiell-rechtlichen Anforderungen an das Wettangebot und dessen Vermittlung ließen sich entsprechend auf das Angebot privater Wettunternehmer und dessen Vertrieb anwenden. Einzelheiten, etwa die Richtigkeit der Konkretisierung einer solchen entsprechenden Anwendung in den im Termin zur mündlichen Verhandlung angesprochenen, im Verfahren BVerwG 8 C 15.12 vorgelegten Checklisten sowie die Frage, ob und in welcher Weise private Anbieter in das bestehende Spielersperrsystem einzubeziehen waren, müssen hier nicht erörtert werden. Aus verfassungs- und unionsrechtlicher Sicht genügt es, dass eine grundrechts- und grundfreiheitskonforme Anwendung der Vorschriften mit der Folge einer Erlaubniserteilung an private Anbieter und deren Vermittler möglich war und dass diesen gegen etwa rechtsfehlerhafte Ablehnungsentscheidungen effektiver gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung stand. Der vom Berufungsgericht hervorgehobene Umstand, eine Erlaubniserteilung sei bisher nicht bekannt geworden, ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zwangsläufig auf systematische Rechtsverstöße zurückzuführen. Er kann sich auch daraus ergeben haben, dass in den zur Kenntnis des Berufungsgerichts gelangten Fällen mindestens eine wesentliche und auch nicht durch Nebenbestimmungen zu sichernde Erlaubnisvoraussetzung fehlte.

59 (4) Im vorliegenden Falle war die materielle Erlaubnisfähigkeit der unerlaubten Tätigkeit für die Behörde der Beklagten im Zeitpunkt ihrer Entscheidung nicht offensichtlich. Vielmehr war für sie nicht erkennbar, inwieweit die gewerbliche Sportwettenvermittlung der Klägerin den ordnungsrechtlichen Anforderungen insbesondere des Jugend- und des Spielerschutzes genügte.

60 Nach der Verwaltungspraxis der Beklagten ist auch nicht festzustellen, dass diese die unerlaubte Tätigkeit in Kenntnis der Möglichkeit einer rechtsfehlerfreien Untersagung geduldet hätte.

61 cc) Weitere Anspruchsgrundlagen für eine Staatshaftung kommen nicht in Betracht. Eine über die Amtshaftung und den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch hinausgehende Haftung für eine rechtswidrige Inanspruchnahme als Störer sieht das bayerische Landesrecht nicht vor (vgl. Art. 70 ff. des Polizeiaufgabengesetzes - BayPAG).

62 e) Andere Umstände, aus denen sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse der Klägerin ergeben könnte, sind nicht erkennbar.

63 3. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1, § 161 Abs. 2 VwGO. Bezüglich des für erledigt erklärten, in die Zukunft gerichteten Anfechtungsantrags war mangels einvernehmlichen Vorschlags der Hauptbeteiligten eine hälftige Kostenteilung zugrunde zu legen, weil seine Erfolgsaussichten offen waren.

Beschluss vom 12.03.2014 -
BVerwG 8 C 16.12ECLI:DE:BVerwG:2014:120314B8C16.12.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Beschluss vom 12.03.2014 - 8 C 16.12 - [ECLI:DE:BVerwG:2014:120314B8C16.12.0]

Beschluss

BVerwG 8 C 16.12

In der Verwaltungsstreitsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 12. März 2014
durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Deiseroth und
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hauser, Dr. Held-Daab und
Dr. Rudolph
beschlossen:

Der Antrag der Klägerin auf Berichtigung des Tatbestands des Urteils vom 16. Mai 2013 - BVerwG 8 C 16.12 - wird verworfen.

Gründe

1 Der Antrag der Klägerin auf Tatbestandsberichtigung hat keinen Erfolg.

2 1. Über diesen Antrag entscheidet der Senat gemäß § 119 Abs. 2 Satz 1 und 3 VwGO durch Beschluss unter Mitwirkung derjenigen Richterinnen und Richter, die an dem angegriffenen, aufgrund mündlicher Verhandlung vom 20. und 21. März 2013 ergangenen Urteil vom 16. Mai 2013 mitgewirkt haben.

3 2. Dem Antrag der Klägerin, auch über die Tatbestandsberichtigung aufgrund mündlicher Verhandlung zu entscheiden, war nicht stattzugeben. Nach § 101 Abs. 3 VwGO können Entscheidungen des Gerichts, die nicht Urteile sind, ohne mündliche Verhandlung ergehen, sofern nichts anderes bestimmt ist. Eine solche abweichende Bestimmung fehlt für Entscheidungen über eine Tatbestandsberichtigung gemäß § 119 VwGO. Eine mündliche Verhandlung ist auch nicht aus anderen Gründen geboten.

4 a) Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich eine Pflicht zur Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht aus Art. 6 Abs. 1 EMRK. Das darin gewährleistete Recht jeder Person auf eine öffentliche gerichtliche Verhandlung über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen bezieht sich auf die Entscheidung über die geltend gemachten Ansprüche selbst (vgl. EGMR, Urteil vom 8. Februar 2005 - Nr. 55853/00, Miller/Schweden - Rn. 28 f.). Insoweit hat die Klägerin in erster Instanz auf mündliche Verhandlung verzichtet; in der Berufungs- und Revisionsinstanz wurde am 23. Januar 2012 und am 20. und 21. März 2013 jeweils öffentlich mündlich verhandelt. Art. 6 Abs. 1 EMRK verlangt nicht, auch in Zwischen- oder Nebenverfahren, die beispielsweise die Ablehnung von Gerichtspersonen, Eilentscheidungen (dazu vgl. VGH München, Beschluss vom 17. September 2003 - 13 AS 03.20 09 - juris Rn. 23) oder Urteils- oder Tatbestandsberichtigungen nach §§ 118 f. VwGO zum Gegenstand haben, stets eine mündliche Verhandlung durchzuführen.

5 Selbst wenn man das Tatbestandsberichtigungsverfahren einem Rechtsmittelverfahren gleichstellen wollte, wäre eine mündliche Verhandlung nach Art. 6 Abs. 1 EMRK nicht ausnahmslos erforderlich. Vielmehr kann in Rechtsmittelverfahren unter anderem davon abgesehen werden, wenn in der Vorinstanz eine mündliche Verhandlung stattgefunden hat - oder wegen eines Verzichts der Beteiligten unterblieben ist - und es nur um die Zulassung eines Rechtsmittels geht oder wenn das Rechtsmittel nur eine rechtliche Überprüfung eröffnet und das Rechtsmittelgericht ohne eigene Ermittlungen und weitere tatsächliche Feststellungen aufgrund der Aktenlage entscheiden kann (vgl. EGMR, Urteile vom 12. November 2002 - Nr. 28394/95, Döry/Schweden - Rn. 37 ff. und vom 8. Februar 2005 a.a.O. Rn. 30; BVerwG, Urteile vom 28. Juni 1983 - BVerwG 9 C 15.83 - Buchholz 312 EntlG Nr. 32 = juris Rn. 16, vom 22. Januar 1998 - BVerwG 2 C 4.97 - Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 113 = juris Rn. 14 und vom 9. Dezember 2010 - BVerwG 10 C 13.09 - BVerwGE 138, 289 = Buchholz 310 § 130a VwGO Nr. 82 Rn. 23; Meyer-Ladewig, EMRK, 3. Aufl. 2011, Art. 6 Rn. 174 ff. m.w.N.). Über die Tatbestandsberichtigung kann das Gericht nach Aktenlage entscheiden. Eine weitere Sachaufklärung ist nicht vorgesehen; § 119 Abs. 2 Satz 1 VwGO schließt eine Beweisaufnahme ausdrücklich aus.

6 b) Eine mündliche Verhandlung über den Tatbestandsberichtigungsantrag ist hier auch nicht dazu erforderlich, der Klägerin rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) als Voraussetzung eines fairen Verfahrens (Art. 6 EMRK) zu gewähren. Die Klägerin hatte Gelegenheit, ihren Antrag schriftsätzlich im Einzelnen zu begründen und zu den Erwiderungen der übrigen Beteiligten Stellung zu nehmen. Sie hat davon mit zwei Schriftsätzen vom 12. August 2013 sowie mit weiteren Schriftsätzen vom 28. Oktober, 18. November und 20. Dezember 2013 sowie vom 7. März 2014 Gebrauch gemacht. Aus ihrem Vorbringen und dem Vortrag der übrigen Beteiligten ergibt sich keine Notwendigkeit weiterer mündlicher Erörterung.

7 3. Der Antrag der Klägerin auf Tatbestandsberichtigung ist unzulässig, da er keine der Tatbestandsberichtigung nach § 119 VwGO zugänglichen Tatsachenfeststellungen des angegriffenen Urteils betrifft.

8 a) Der Tatbestand eines Revisionsurteils unterliegt der Tatbestandsberichtigung gemäß § 119 Abs. 1 VwGO nur bezüglich eigener Feststellungen des Revisionsgerichts, auf die sich die urkundliche Beweiskraft des Urteils gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 314 ZPO oder § 98 VwGO, § 417 ZPO erstreckt und die für einen nachfolgenden Verfahrensabschnitt bindend wären. Das sind insbesondere Feststellungen zu den Revisionsanträgen und sonstigen Prozesserklärungen in der Revisionsinstanz. Die revisionsgerichtliche Wiedergabe von Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz, an die das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, kann dagegen nicht nach § 119 Abs. 1 VwGO berichtigt werden (stRspr, vgl. Beschlüsse vom 16. Mai 1960 - BVerwG 3 ER 404.60 - Buchholz 427.3 § 339 LAG Nr. 101 S. 127, vom 8. Oktober 1986 - BVerwG 4 C 21.84 - juris LS und Rn. 1, vom 12. März 1987 - BVerwG 8 B 103.86 - Buchholz 310 § 119 VwGO Nr. 4 und vom 31. Mai 2013 - BVerwG 2 C 6.11 - NVwZ 2013, 1237 = juris Rn. 2 m.w.N.). Diese Begrenzung des Anwendungsbereichs des § 119 Abs. 1 VwGO ergibt sich aus dessen Zusammenhang mit den zitierten Vorschriften über die Beweiskraft des Urteilstatbestands sowie aus dem Zweck der Regelung.

9 Die Tatbestandsberichtigung nach § 119 Abs. 1 VwGO soll verhindern, dass unrichtig beurkundeter Prozessstoff wegen der urkundlichen Beweiskraft des Tatbestands nach § 173 VwGO i.V.m. § 314 ZPO Grundlage der Entscheidung des Rechtsmittelgerichts wird (Beschluss vom 31. Mai 2013 a.a.O. Rn. 3; vgl. BFH, Beschluss vom 24. August 1967 - IV 410/61 - BFHE 89, 565). Sie kommt daher nur in Betracht in Bezug auf diejenigen Feststellungen des angegriffenen Urteils, auf die sich die gesetzlich angeordnete Beweiskraft erstreckt und die deshalb einer Entscheidung in einem nachfolgenden Verfahrensabschnitt zugrunde zu legen wären.

10 Die Beweiskraft des Tatbestands des Revisionsurteils erstreckt sich nur auf die darin bezeugten eigenen Feststellungen des Revisionsgerichts und nicht auf die Wiedergabe der Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz, an die es nach Maßgabe des § 137 Abs. 2 VwGO mangels wirksamer Verfahrensrügen gebunden ist. Selbst wenn die Wiedergabe fehlerhaft sein und sich nicht mehr als Zusammenfassung des von der Vorinstanz angenommenen Sachverhalts darstellen sollte, läge darin noch keine eigene, der urkundlichen Beweiskraft fähige Tatsachenfeststellung des Revisionsgerichts. Mit einem Tatbestandsberichtigungsantrag nach § 119 Abs. 1 VwGO kann auch keine Änderung der Sachverhaltsbewertung oder gar eine Korrektur der rechtlichen Würdigung verlangt werden (Beschluss vom 13. Februar 2012 - BVerwG 9 B 77.11 - Buchholz 310 VwGO § 108 Abs. 1 Nr. 73 = juris Rn. 15).

11 b) Der Tatbestandsberichtigungsantrag der Klägerin betrifft keine im Urteil vom 16. Mai 2013 dokumentierten Tatsachenfeststellungen des Bundesverwaltungsgerichts, auf die sich die Beweiskraft des Tatbestands gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 314 ZPO oder § 98 VwGO, § 417 ZPO erstreckt und die deshalb der Entscheidung in einem nachfolgenden Verfahren zugrunde zu legen wären. Stattdessen rügt die Klägerin die unrichtige Wiedergabe von Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz, eine Missachtung der revisionsrechtlichen Bindung an diese Feststellungen gemäß § 137 Abs. 2 VwGO und die rechtliche Würdigung festgestellter Tatsachen.

12 Die mit der Antragsschrift vom 12. August 2013 erhobenen Einwände der Klägerin gegen die Ausführungen in den Randnummern 46 und 58 bis 60 des angegriffenen Urteils betreffen die revisionsgerichtliche Wiedergabe und die rechtliche Würdigung des von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalts.

13 Soweit die Klägerin beanstandet, der Senat habe in Randnummer 46 weder eine fehlerhafte Rechtsanwendung durch den handelnden Amtswalter noch ein Verschulden verneinen dürfen, verkennt sie, dass es sich dabei um eine rechtliche Würdigung und nicht um bloße Tatsachenfeststellungen handelt. Gleiches gilt für die von ihr gerügte Annahme, ein etwaiger Verstoß gegen Unionsrecht sei nicht hinreichend qualifiziert. Die Konkretisierung dieses rechtlichen Erfordernisses und die Subsumtion darunter erschöpfen sich nicht in tatsächlichen Feststellungen, sondern stellen rechtliche Erwägungen dar. Soweit die Klägerin meint, die Feststellungen der Vorinstanz reichten nicht aus, die beanstandete rechtliche Einschätzung zu tragen, rügt sie einen materiell-rechtlichen Mangel und keine unzutreffende Tatsachenfeststellung des Revisionsgerichts.

14 Ihr Einwand, das angegriffene Urteil habe in Randnummer 58 nicht von einer Öffnung des Erlaubnisverfahrens für private Anbieter ausgehen dürfen, betrifft die Darstellung der vorinstanzlichen Tatsachenfeststellungen. Die Formulierung gibt zusammenfassend wieder, dass der Verwaltungsgerichtshof bei seiner Überprüfung der angefochtenen Untersagungsverfügung aufgrund der Aktenlage davon ausgegangen ist, Erlaubnisanträge privater Glücksspielanbieter und -vermittler seien im Freistaat Bayern nach Bekanntwerden der Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 8. September 2010 nicht mehr stets von vornherein mit dem Hinweis auf das Glücksspielmonopol und die daraus folgende Unzulässigkeit einer Erlaubniserteilung an Private abgelehnt, sondern inhaltlich geprüft und beschieden worden. Dies hat der Senat im Übrigen in der Revisionsverhandlung im Termin vom 20. und 21. März 2013, in dem das vorliegende Verfahren unter anderem mit dem ähnlich gelagerten Verfahren - BVerwG 8 C 15.12 - zur gemeinsamen Verhandlung verbunden worden war, eingehend unter Bezugnahme auf die im Verfahren - BVerwG 8 C 15.12 - zu den Akten gelangten und - auch - von der Klägerin des vorliegenden Verfahrens kritisierten Checklisten zur inhaltlichen Antragsprüfung und daraufhin ergangenen Bescheide der Regierung von Oberbayern mit den Beteiligten erörtert. Der Hinweis der Klägerin, der Verwaltungsgerichtshof habe eine Ergebnisoffenheit der behördlichen Prüfung angemahnt, bestätigt indirekt, dass die Vorinstanz in tatsächlicher Hinsicht von einer behördlichen Sachprüfung ausging und die Prüfpraxis lediglich rechtlich kritisch beurteilte.

15 Entgegen der Darstellung der Klägerin auf Seite 5 ihrer Antragsbegründung findet sich in Randnummer 58 des Urteils vom 16. Mai 2013 nicht die Behauptung, es habe im verfahrensgegenständlichen Zeitraum im Freistaat Bayern ein unionsrechtskonformes Erlaubnisverfahren für private Wettanbieter gegeben. Vielmehr wird ausgeführt, eine grundrechts- und grundfreiheitskonforme Anwendung der gesetzlichen Erlaubnisregelungen mit der Folge einer Erlaubniserteilung an private Anbieter und deren Vermittler sei - in der in Randnummer 58 näher dargestellten Weise - möglich gewesen, und gegen rechtsfehlerhafte Entscheidungen habe effektiver gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung gestanden. Diese Ausführungen und ihre Konkretisierung in Randnummer 58 erläutern die Rechtsauffassung, dass eine den verfassungs- und unionsrechtlichen Anforderungen genügende Anwendung der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen nicht ausgeschlossen war. Sie äußern sich nicht zu der Frage, ob seinerzeit eine solche Anwendung praktiziert wurde. Im Übrigen wäre auch eine Aussage über die Vereinbarkeit einer bestimmten Praxis mit Verfassungs- und Unionsrecht als rechtliche Würdigung einzuordnen und als solche keiner Tatbestandsberichtigung zugänglich.

16 Die von der Klägerin gerügte Annahme in Randnummer 59 des Urteils, für die Behörde sei nicht hinreichend erkennbar gewesen, ob die Tätigkeit der Klägerin den ordnungsrechtlichen Anforderungen genügte, erschöpft sich ebenfalls nicht in einer Tatsachenfeststellung. Vielmehr subsumiert sie den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt unter das Erfordernis offensichtlicher materieller Erlaubnisfähigkeit, bei dessen Vorliegen eine Untersagung trotz formeller Illegalität unverhältnismäßig gewesen wäre, und verneint die Offensichtlichkeit mit der Formulierung, eine „hinreichende“ Erkennbarkeit sei nicht gegeben. Diese rechtliche Würdigung unterfällt nicht § 119 Abs. 1 VwGO.

17 Die darüber hinaus beanstandete Annahme in Randnummer 60 des Urteils, anhand der Verwaltungspraxis der Beklagten sei nicht feststellbar gewesen, dass diese die unerlaubte Vermittlung in Kenntnis der Möglichkeit einer rechtsfehlerfreien Untersagung geduldet hätte, ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht als tatsächliche Spekulation zu qualifizieren. Vielmehr bewertet das Urteil die bereits dem Berufungsurteil zugrunde liegenden, durch Beiziehen der Verwaltungsvorgänge ermittelten Tatsachen zum Verwaltungsverfahren dahingehend, dass sie keine Bereitschaft der Beklagten zur Duldung formell illegaler Glücksspielvermittlung erkennen lassen. Selbst wenn insoweit nicht nur eine Würdigung der Feststellungen der Vorinstanz, sondern eine eigene Feststellung des Senats vorläge, wäre im Übrigen nicht nachzuvollziehen, weshalb die Klägerin, die im Verfahren stets das strenge Vorgehen der Beklagten gegen jede formell illegale Tätigkeit beanstandet hat, eine entsprechende Feststellung für unzutreffend halten sollte.

18 Als revisionsgerichtliche Tatsachenfeststellung ist auch nicht die in Randnummer 47 formulierte Annahme einzuordnen, der Gerichtshof der Europäischen Union habe in seinen Entscheidungen zu den deutschen Sportwettenmonopolen vom 8. September 2010 erstmals klargestellt, dass die Verhältnismäßigkeit im unionsrechtlichen Sinne nicht nur eine kohärente Ausgestaltung des jeweiligen Monopolbereichs selbst, sondern auch eine Kohärenz zwischen den Regelungen verschiedener Glücksspielsektoren fordere. Diese Aussage stellt für die klare Erkennbarkeit eines Unionsrechtsverstoßes auf die Rechtsprechung des zur verbindlichen Auslegung des Unionsrechts berufenen Gerichtshofs ab und interpretiert dessen glücksspielrechtliche Entscheidungen. Damit ist sie Teil der rechtlichen Würdigung. Die gegenteilige Deutung der unionsgerichtlichen Rechtsprechung durch die Klägerin und ihre Auffassung, der Senat habe auf die - uneinheitliche - nationale Rechtsprechung abstellen müssen, stellen keine Tatsachenfeststellungen, sondern die Rechtsauffassung des Urteils in Frage.

19 Die im ergänzenden Schriftsatz der Klägerin vom 12. August 2013 gerügte Annahme in Randnummer 22 des Urteils, eine Rückkehr zur alten - von der umstrittenen Monopolregelung geprägten - Rechtslage sei nicht abzusehen, ist im Zusammenhang mit dem ihr vorangestellten Satz zu verstehen. Sie bewertet die auch von der Klägerin zitierte Experimentierklausel (§ 10a Abs. 1 und 2 i.V.m. §§ 4 ff. GlüStV n.F.), die das Monopol - zunächst für die Dauer von sieben Jahren - durch ein Konzessionssystem ersetzt, im Hinblick auf das Vorliegen einer Wiederholungsgefahr. Dazu wird ausgeführt, aus der gesetzlichen Befristung der Experimentierphase sei noch nicht darauf zu schließen, dass nach Ablauf dieser Phase wieder eine den Regelungen des GlüStV a.F. entsprechende Rechtslage in Kraft trete. Darin liegt keine Tatsachenfeststellung, sondern eine rechtliche Bewertung.

20 c) Unabhängig von diesen Erwägungen ist der Antrag der Klägerin auf Tatbestandsberichtigung auch deshalb unzulässig, weil die beanstandeten Ausführungen den gerichtlichen Entscheidungen in den von der Klägerin angestrebten weiteren Verfahren mangels gesetzlicher Beweiskraft oder gesetzlicher Bindungsregelungen nicht zugrunde zu legen wären. Insoweit fehlt dem Antrag der Klägerin jedenfalls das Rechtsschutzbedürfnis, das auch für eine Tatbestandsberichtigung vorliegen muss (Rennert, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 119 Rn. 3; vgl. BFH, Beschluss vom 8. Mai 2003 - IV R 63/99 - BFHE 202, 216 = juris Rn. 4 ff.).

21 Im Amtshaftungsprozess ist das Zivilgericht weder an die revisionsgerichtliche Sachverhaltsdarstellung noch an die Erwägungen zu den Voraussetzungen eines Staatshaftungsanspruchs gebunden. Letztere wurden nur als Vorfrage der Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage geprüft, die der Senat verneint hat. Sie sind damit nicht in materielle Rechtskraft gemäß § 121 VwGO erwachsen.

22 Im Verfahren über die von der Klägerin beabsichtigte Verfassungsbeschwerde ist das Bundesverfassungsgericht ebenfalls nicht an die revisionsgerichtliche Wiedergabe der Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz oder an eigene Feststellungen des Revisionsgerichts gebunden, da eine § 137 Abs. 2 VwGO vergleichbare Norm fehlt (Beschluss vom 31. Mai 2013 a.a.O. Rn. 5; ebenso: BFH, Beschlüsse vom 20. Dezember 1983 - VII R 33 - 34/82 - juris Rn. 4 und vom 9. Oktober 2008 - V R 45/06 - BFH/NV 2009, 39 Rn. 3; offengelassen von: BGH, Beschluss vom 6. Juli 1998 - II ZR 117/97 - juris Rn. 3).

23 Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte prüft Verletzungen der EMRK ebenfalls, ohne an Feststellungen oder Erwägungen in der angegriffenen Entscheidung gebunden zu sein.

24 4. Soweit die Klägerin in ihren Schriftsätzen vom 28. Oktober, 18. November und 20. Dezember 2013 sowie vom 7. März 2014 weitere Tatbestandsberichtigung begehrt, ist ihr Antrag unzulässig, weil die gesetzliche Frist des § 119 Abs. 1 VwGO bereits zwei Wochen nach der Zustellung des Urteils, also am 12. August 2013 abgelaufen war. Gründe für eine Wiedereinsetzung liegen nicht vor.

25 Neuer Vortrag und neue Unterlagen, die nach Fristablauf nachgereicht wurden, sind ebenfalls nicht zu berücksichtigen. Die Tatbestandsberichtigung nach § 119 Abs. 1 VwGO dient der Korrektur unzutreffender oder unklarer tatsächlicher Urteilsfeststellungen zum der Entscheidung zugrunde liegenden Prozessstoff, nicht jedoch dessen Erweiterung oder Veränderung nach Schluss der letzten mündlichen Verhandlung.

Beschluss vom 12.03.2014 -
BVerwG 8 C 8.13ECLI:DE:BVerwG:2014:120314B8C8.13.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Beschluss vom 12.03.2014 - 8 C 8.13 - [ECLI:DE:BVerwG:2014:120314B8C8.13.0]

Beschluss

BVerwG 8 C 8.13

In der Verwaltungsstreitsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 12. März 2014
durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
und die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab und
Dr. Rudolph
beschlossen:

  1. Die Anhörungsrüge der Klägerin vom 12. August 2013 gegen das Urteil des Senats vom 16. Mai 2013 - BVerwG 8 C 16.12 - wird zurückgewiesen.
  2. Die Klägerin trägt die Kosten des Rügeverfahrens.

Gründe

1 Die Anhörungsrüge der Klägerin hat keinen Erfolg.

2 Nach § 10 Abs. 3 Halbs. 2 VwGO entscheidet der Senat in der Besetzung mit drei Richtern (Beschluss vom 17. August 2007 - BVerwG 8 C 5.07 - Buchholz 310 § 152a VwGO Nr. 4; vgl. BFH, Beschluss vom 22. April 2009 - VI S 4/09 - juris, zu § 10 Abs. 3 Halbs. 2 FGO).

3 Die Anhörungsrüge bleibt gemäß § 152a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwGO erfolglos, weil das Urteil vom 16. Mai 2013 die Klägerin nicht in ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Im gerichtlichen Verfahren gewährleisten Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO den Beteiligten das Recht, sich vor der Entscheidung zu allen dafür erheblichen Fragen zu äußern. Dies verpflichtet das Gericht, rechtlich erhebliches Vorbringen der Beteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. November 1992 - 1 BvR 168, 1509/89 und 638, 639/90 - BVerfGE 87, 363 <392> m.w.N.; BVerwG, Urteile vom 29. November 1985 - BVerwG 9 C 49.85 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 177 m.w.N. und vom 20. November 1995 - BVerwG 4 C 10.95 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 267 S. 22 f.). Darüber hinaus muss es den Beteiligten Gelegenheit geben, zu allen aus seiner Sicht entscheidungserheblichen Fragen Stellung zu nehmen. Es darf seine Entscheidung nicht ohne vorherigen Hinweis auf einen rechtlichen Gesichtspunkt stützen, mit dessen Erheblichkeit ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem Prozessverlauf nicht rechnen musste (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 1991 - 1 BvR 1383/90 - BVerfGE 84, 188 <190>; Urteil vom 8. Juli 1997 - 1 BvR 1934/93 - BVerfGE 96, 189 <204> und Plenumsbeschluss vom 30. April 2003 - 1 PBvU 1/02 - BVerfGE 107, 395 <409 f.>). Nach diesen Kriterien verletzt das Urteil vom 16. Mai 2013 nicht das Recht der Klägerin auf rechtliches Gehör. Es stellt sich nicht als unzulässige Überraschungsentscheidung dar und lässt auch kein wesentliches, rechtlich erhebliches Vorbringen der Klägerin unberücksichtigt.

4 1. Das Urteil ist nicht schon deshalb als unzulässige Überraschungsentscheidung zu qualifizieren, weil es das offensichtliche Fehlen von Erfolgsaussichten im Staatshaftungsprozess bezüglich des Zeitraums vom Ergehen der unionsgerichtlichen Entscheidungen zu den deutschen Sportwettenmonopolen am 8. September 2010 bis zum 30. Juni 2012 (vgl. Rn. 49 ff. des Urteils vom 16. Mai 2013) mit dem offenkundigen Fehlen der erforderlichen Kausalität zwischen etwaiger Rechtsverletzung und geltend gemachtem Schaden begründet hat, ohne die Klägerin vor dem Verhandlungstermin auf diesen Gesichtspunkt schriftlich hinzuweisen oder ihr im Termin einen Schriftsatznachlass zu gewähren. Entgegen der Auffassung der Klägerin weicht das Urteil insoweit auch nicht überraschend von der früheren Rechtsprechung des Hauses oder des Bundesgerichtshofs ab.

5 a) Aus Art. 103 Abs. 1 GG folgt keine grundsätzliche Verpflichtung des Gerichts, bereits vor der Entscheidung auf seine Rechtsauffassung hinzuweisen. Ein Hinweis ist nur erforderlich, wenn ein Beteiligter bei Anwendung der von ihm zu verlangenden Sorgfalt nicht zu erkennen vermag, auf welchen Vortrag es für die Entscheidung ankommen kann. Davon ist nur auszugehen, wenn auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsauffassungen nach dem bisherigen Prozessverlauf nicht damit rechnen musste, dass ein bestimmter rechtlicher Gesichtspunkt für die Entscheidung erheblich sein könnte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 1991 a.a.O. S. 190; Urteil vom 8. Juli 1997 a.a.O. S. 204 und Plenumsbeschluss vom 30. April 2003 a.a.O. S. 409). Hier musste ein solcher Prozessbeteiligter bereits wegen des Revisionsvorbringens der Beklagten und der Beteiligten, die ein Präjudizinteresse der Klägerin in Frage stellten und geltend machten, die unerlaubte Tätigkeit der Klägerin habe - monopolunabhängig - schon wegen formeller und materieller Illegalität untersagt werden dürfen, sowie angesichts der einschlägigen zivilgerichtlichen Rechtsprechung zum Erfordernis haftungsbegründender Kausalität bei Ermessensakten (vgl. die Nachweise in Rn. 50 des Urteils vom 16. Mai 2013) damit rechnen, dass das Kausalitätserfordernis und dessen Konkretisierung entscheidungserheblich sein könnten.

6 b) In den Urteilsausführungen zu dieser Frage liegt entgegen der Darstellung der Klägerin auch keine Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, die die Beteiligten überrascht und den Senat zur Vorlage an den Gemeinsamen Senat der Obersten Gerichtshöfe des Bundes verpflichtet haben könnte. Die in der Rügebegründung dazu angeführten Urteile des Bundesgerichtshofs und des Oberlandesgerichts Hamm sind ungeeignet, eine solche Abweichung zu belegen. Sie konkretisieren nicht die in Randnummer 50 des Urteils vom 16. Mai 2013 geprüfte haftungsbegründende Kausalität bei Ermessensakten, sondern stellen entweder Grundsätze für gebundene Entscheidungen auf (vgl. BGH, Urteil vom 6. November 1961 - III ZR 143/60 - BGHZ 36, 144 <154> = juris Rn. 18 mit ausdrücklicher Ausnahme für Ermessensverwaltungsakte) oder beschäftigen sich mit dem vom Kausalitätserfordernis zu unterscheidenden, die Zurechnung kausal herbeigeführter Schäden ausschließenden Einwand, es habe ein rechtmäßiges Alternativverhalten zum (kausalen) rechtswidrigen Handeln zur Verfügung gestanden, das zum selben Schaden geführt hätte (BGH, Urteile vom 24. Oktober 1985 - IX ZR 91/84 - BGHZ 96, 157 <171> = juris Rn. 56 ff. und vom 3. Februar 2000 - III ZR 296/98 - BGHZ 143, 362 <366 f.> = NVwZ 2000, 1206 <1207 unter II.2.>; OLG Hamm, Urteil vom 3. Mai 2013 - I-11 U 88/11 - juris Rn. 160, 194). Auf die Unterscheidung der Kausalität von dem nur bei deren Vorliegen zu prüfenden Einwand rechtmäßigen Alternativverhaltens weist das Urteil vom 16. Mai 2013 ausdrücklich hin (a.a.O. Rn. 50 mit Hinweis u.a. auf die zusammenfassende Darstellung bei Vinke, in: Soergel, Bürgerliches Gesetzbuch, Bd. 12, Stand: Sommer 2005, § 839 Rn. 176, 178). Die Abgrenzung wurde ebenso wie ihre Konsequenzen für den vorliegenden Fall in der Revisionsverhandlung mit den Beteiligten eingehend erörtert. Dabei wurde bereits darauf hingewiesen, dass die Kausalität einer fehlerhaften Ermessensausübung schon entfällt, wenn nicht auszuschließen (also möglich, aber nicht sicher) ist, dass der Schaden auch bei fehlerfreier Ermessensausübung entstanden wäre, während die Zurechnung einer kausalen Schadensverursachung wegen rechtmäßigen Alternativverhaltens nur ausscheidet, wenn die Behörde den Schaden auch bei pflichtmäßigem Verhalten mit einer alternativen, ggf. auf einer anderen Rechtsgrundlage beruhenden oder ihre rechtswidrige Entscheidung ergänzenden Maßnahme herbeigeführt hätte (so auch das nun von der Klägerin zitierte Urteil des Bundesgerichtshofs vom 3. Februar 2000 a.a.O. S. 366 f. zum Widerruf einer Erlaubnis statt oder neben der - ohne den Widerruf rechtswidrigen - Untersagung). Mit ihrer Anhörungsrüge wendet sich die Klägerin - wie schon in der Revisionsverhandlung - gegen diese Differenzierung und verlangt, die Kausalität an den Zurechnungskriterien bei rechtmäßigem Alternativverhalten zu messen. Damit rügt sie keine Gehörsverletzung, sondern die materiell-rechtliche Rechtsauffassung des Revisionsgerichts.

7 Es bedurfte auch keiner Schriftsatzfrist, um ihr einen erschöpfenden und sachgerechten Vortrag zu ermöglichen. Bei den Kausalitäts- und Zurechnungsfragen handelt es sich um staatshaftungsrechtliche Standardprobleme, mit deren Relevanz die durch kundige und erfahrene Anwälte vertretene Klägerin aus den oben dargelegten Gründen rechnen musste. Sie war deshalb in der Lage, sich auf die Revisionsverhandlung auch insoweit angemessen vorzubereiten und dort umfänglich und sachgerecht Stellung zu nehmen.

8 c) Soweit die Klägerin beanstandet, das Urteil vom 16. Mai 2013 weiche von der Rechtsprechung des 7. und des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts ab, legt sie keinen Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG dar. Vielmehr rügt sie die Anwendung des Merkmals offensichtlicher Aussichtslosigkeit einer Staatshaftungsklage im angegriffenen Urteil. Das gilt für ihren Einwand, der Senat habe den Maßstab der Offensichtlichkeit zu großzügig gehandhabt und sei bei der Würdigung zu sehr ins Einzelne gegangen, ebenso wie für den Vorwurf, er vertrete bezüglich der Voraussetzungen eines Staatshaftungsanspruchs eine zumindest stark umstrittene Rechtsauffassung, mit der er sich von den Ausführungen in früheren Urteilen vom 11. Juli 2011 - BVerwG 8 C 11.10 und 8 C 12.10 - (ZfWG 2013, 150 LS) absetze. Unabhängig davon ergibt sich aus den Entscheidungsgründen der zuletzt genannten Urteile, dass es dort um die einzelfallbezogene Prüfung der jeweils angefochtenen Ordnungsverfügungen unter dem Gesichtspunkt der Richtigkeit des Berufungsurteils aus anderen Gründen ging (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO) und dass die Bemerkung zum Verhältnis von Erlaubnisvorbehalt und Untersagungsbefugnis lediglich auf die Unverhältnismäßigkeit einer Untersagung in den Fällen hinwies, in denen Nebenbestimmungen ausreichten. Darin liegt kein Bruch in der Rechtsprechung. Das erläutert das Urteil vom 16. Mai 2013 (a.a.O. Rn. 55 f.) in Auseinandersetzung mit der gegenteiligen Auffassung der Klägerin.

9 d) Im Übrigen wurde das für das Präjudizinteresse maßgebliche Kriterium offensichtlich fehlender Erfolgsaussichten im Staatshaftungsprozess ebenso wie die dafür entscheidende Frage, ob eine Untersagung der formell illegalen Tätigkeit der Klägerin im Zeitraum vom Herbst 2010 bis Juni 2012 ermessensfehlerfrei hätte geschehen können, in der zweitägigen Revisionsverhandlung am 20. und 21. März 2013 mit den Beteiligten umfassend erörtert. Dies bestreitet auch die Klägerin nicht. Sie erklärt vielmehr, der Senat habe seine Auffassung zu den anzuwendenden Maßstäben jedenfalls „angedeutet“. Die von ihr beanstandete Ausführlichkeit der Urteilserwägungen zur Kausalität eines etwaigen Ermessensfehlers ist nicht zuletzt auf die Auseinandersetzung mit ihren in der Erörterung vorgebrachten Argumenten zurückzuführen. Entgegen der Auffassung der Klägerin musste das Gericht den von ihren Prozessbevollmächtigten geäußerten Ansichten im Termin auch nicht ausdrücklich widersprechen, wenn es sich ihnen nicht anzuschließen vermochte. Die abschließende Auseinandersetzung mit dem Beteiligtenvorbringen im Rahmen der Entscheidungsfindung muss schon wegen § 108 Abs. 1 VwGO der Beratung nach Schluss der mündlichen Verhandlung vorbehalten bleiben.

10 2. Das Rügevorbringen der Klägerin, das Urteil vom 16. Mai 2013 gehe von überraschenden, unzulässigen oder jedenfalls unzureichend erörterten und begründeten tatsächlichen Annahmen aus, legt teils schon keinen Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO dar und trifft im Übrigen nicht zu.

11 a) Die Kritik der Klägerin an der gerichtlichen Würdigung der Verwaltungspraxis der Beklagten und an der Annahme, eine materielle Erlaubnisfähigkeit ihrer Tätigkeit sei für die Beklagte nicht offenkundig gewesen, substantiiert keinen Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO, sondern betrifft den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 VwGO) und die Bindung an die Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz (§ 137 Abs. 2 VwGO). Ein Verstoß gegen diese Vorschriften und eine damit einhergehende Gehörsverletzung sind der Begründung der Anhörungsrüge jedoch nicht zu entnehmen.

12 Die Würdigung des Verhaltens der Beklagten im Sinne einer Verwaltungspraxis, die keine illegale private Wettvermittlung duldete, beruhte auf den von den Vorinstanzen beigezogenen Unterlagen zum Verwaltungsverfahren im vorliegenden Fall und in den damit zur gemeinsamen Verhandlung verbundenen Verfahren - BVerwG 8 C 14.12 und 8 C 15.12 -. Diese Unterlagen - einschließlich der im Verfahren BVerwG 8 C 15.12 vorgelegten Checklisten - waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Sie wurden bereits von der Vorinstanz (VGH München, Urteil vom 24. Januar 2012 - 10 BV 10.26 65 - Rn. 17, 39 f., 42 f.) dahingehend gewürdigt, dass die Beklagte ungeachtet der Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Monopols auf der Untersagung unerlaubter Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten beharrte und ihre Verbote jedenfalls wegen formeller und materieller Illegalität der untersagten Tätigkeit aufrechterhalten wollte. Dem lag die Ablehnung der Erlaubnisanträge der Klägerin und ihres Wettanbieters mit Bescheiden der Regierung der Oberpfalz vom 11. April 2011 und vom 17. August 2011 zugrunde, die unter anderem darauf abstellten, dass die Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen an den Jugend- und Spielerschutz nicht gesichert sei (vgl. Rn. 17 des Berufungsurteils). Die Einschätzung, dass aus diesem vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt weder auf das erkennbare Vorliegen der materiellen Legalitätsvoraussetzungen geschlossen werden kann noch auf eine Bereitschaft der Beklagten, unerlaubte Tätigkeiten vor Klärung der materiellen Legalität zu dulden, wurde in der Revisionsverhandlung ausführlich erörtert. Da die Klägerin die angefochtene Untersagung als Teil eines aus ihrer Sicht systematisch rechtswidrigen Vorgehens der bayerischen Behörden beanstandete, bestätigte sie insoweit indirekt die nun angegriffene Würdigung.

13 b) Zu Unrecht rügt die Klägerin, der Senat habe ohne Erörterung mit den Beteiligten die Eröffnung eines grundrechts- und grundfreiheitskonformen Erlaubnisverfahrens im September 2010 unterstellt und insbesondere versäumt, die von der Klägerin vorgetragenen Einwände gegen die Checklisten, die Transparenz des Verfahrens und dessen Vereinbarkeit mit den übrigen unionsrechtlichen Anforderungen zu berücksichtigen. Entgegen der Darstellung der Klägerin liegt dem Urteil nicht die Annahme zugrunde, im Freistaat Bayern sei bereits seit dem 8. September 2010 ein verfassungs- und unionskonformes Erlaubnisverfahren für Private durchgeführt worden. Es geht lediglich davon aus, dass das Erlaubnisverfahren nach Art. 2 BayAGGlüStV nach Bekanntwerden der unionsgerichtlichen Entscheidungen für Private geöffnet wurde, und zwar in dem Sinne, dass Erlaubnisanträge nicht mehr von vornherein unter Hinweis auf das Monopol abgelehnt, sondern inhaltlich geprüft wurden. Damit würdigte es den Inhalt der in das Verfahren eingeführten Checklisten zur Prüfung von Anträgen Privater und die Feststellungen der Vorinstanz zur Ablehnung solcher Erlaubnisanträge mit Bescheiden der Regierung der Oberpfalz vom 11. April 2011 und vom 17. August 2011 (vgl. auch die Ausführungen im Beschluss vom 12. März 2014 - BVerwG 8 C 16.12  - betreffend den Tatbestandsberichtigungsantrag).

14 Das Urteil vom 16. Mai 2013 prüft nicht, ob die Bescheide oder die konkrete Durchführung der Verfahren jeweils rechtmäßig waren. Es untersucht und bejaht lediglich die für das staatshaftungsrechtliche Kausalitätserfordernis entscheidende hypothetische Frage, ob eine Verbotsverfügung zur Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts (§ 4 Abs. 1 GlüStV a.F.) im Zeitraum seit Ergehen der unionsgerichtlichen Urteile vom 8. September 2010 bei Rechtswidrigkeit des Monopols ermessensfehlerfrei hätte ergehen können. Dazu genügt es, wenn der Erlaubnisvorbehalt und die ihn ausgestaltenden Erlaubnisregelungen - unabhängig von der Rechtmäßigkeit der damaligen behördlichen Anwendungspraxis - jedenfalls verfassungs- und unionsrechtskonform hätten angewendet werden können. Dass und auf welche Weise dies unter Beachtung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgebots und des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts möglich gewesen wäre, wird in Randnummer 58 des Urteils dargelegt.

15 3. Die Klägerin zeigt schließlich kein wesentliches, entscheidungserhebliches Vorbringen auf, das nicht zur Kenntnis genommen oder bei der Entscheidungsfindung nicht berücksichtigt worden wäre.

16 a) Die Rüge, wesentliches Vorbringen zur Kausalität der geltend gemachten Rechtsverletzung für den erlittenen Schaden sei übergangen worden, ist nicht begründet. Die Klägerin übersieht, dass es auf ihren Einwand, das Ermessen der Beklagten sei nicht zulasten der Klägerin auf Null reduziert gewesen, nach der materiell-rechtlichen Rechtsauffassung des Senats nicht ankam. Danach entfiel die Kausalität schon, wenn eine ermessensfehlerfreie, zum Schaden führende Untersagung möglich gewesen wäre (dazu oben unter 1. b), und nicht erst, wenn sie zwingend war. Auch dies war Gegenstand ausführlicher Erörterung in der Revisionsverhandlung. Zur Berücksichtigung der dazu vorgetragenen Auffassung der Klägerin bedurfte es keiner ausdrücklichen Wiedergabe im Urteil. Es genügt, dass dieses (a.a.O. Rn. 50) die Kausalitätsanforderungen bei Ermessensakten konkretisiert und auf die Abgrenzung zur Figur rechtmäßigen Alternativverhaltens verweist. Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO verpflichteten das Gericht nicht, der Rechtsauffassung der Klägerin zu folgen und diese Abgrenzung außer Acht zu lassen.

17 b) Der Vortrag, das Revisionsgericht dürfe nicht erstmals Staatshaftungsansprüche prüfen und der Klägerin damit eine Tatsacheninstanz nehmen, belegt keine Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör. Er beanstandet vielmehr die prozessrechtliche Rechtsauffassung des Senats, nach Erledigung der angefochtenen Untersagungsverfügung sei eine Sachprüfung im Verwaltungsprozess nur bei Vorliegen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO geboten, das als Sachentscheidungsvoraussetzung auch im Revisionsverfahren von Amts wegen zu prüfen ist und im Urteil vom 16. Mai 2013 verneint wird. Wie bereits in der Revisionsverhandlung erläutert wurde, schließt dies jedoch eine umfassende tatsächliche und rechtliche Überprüfung der erledigten Untersagungsverfügung im Staatshaftungsprozess nicht aus, da die Zulässigkeitserwägungen des verwaltungsgerichtlichen Urteils, auch soweit sie materiell-rechtliche Vorfragen betreffen, nach § 121 VwGO nicht in materielle Rechtskraft erwachsen. Aus dem Umstand, dass das Urteil die aus seiner Sicht rechtlich unzutreffenden prozessualen Einwände der Klägerin nicht ausdrücklich wiederholt, ist noch nicht zu schließen, es hätte ihre Bedenken übergangen.

18 c) Auf den ausführlichen Vortrag der Klägerin zur Geltendmachung rechtlicher Mängel der konkreten, im Freistaat Bayern seit dem Herbst 2010 durchgeführten Erlaubnisverfahren kam es nach der materiell-rechtlichen Rechtsauffassung des Senats aus den oben unter 2. b) dargelegten Gründen nicht an. Dies betrifft auch das Rügevorbringen zu Mängeln der Transparenz und der zur behördlichen Prüfung verwendeten Checklisten.

19 d) Mit dem Vorbringen, die bayerischen Amtswalter hätten wegen eklatanter Missachtung der verfassungs- und unionsrechtlichen Anforderungen an glücksspielrechtliche Untersagungen schuldhaft gehandelt und in hinreichend qualifizierter Weise gegen Unionsrecht verstoßen, setzt das Urteil vom 16. Mai 2013 sich in Randnummern 47 f. auseinander, soweit es für die Entscheidung - bezüglich des Zeitraums bis zum Herbst 2010 - darauf ankam. Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass der Senat der in der Revisionsverhandlung erörterten Auffassung der Prozessbevollmächtigten der Klägerin, das Erfordernis einer die Glücksspielsektoren übergreifenden Kohärenz ergebe sich bereits aus der Gambelli-Entscheidung des Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01, Gambelli u. a. - Slg. 2003, I-13031), nicht zu folgen vermochte. Stattdessen geht er in seinem Urteil, dem Bundesgerichtshof ausdrücklich zustimmend (vgl. BGH, Urteil vom 18. Oktober 2012 - III ZR 196/11 - EuZW 2013, 194 Rn. 22 f.), von einer unionsgerichtlichen Klarstellung erst durch die Urteile des Gerichtshofs zu den deutschen Sportwettenmonopolen vom 8. September 2010 aus. Auf die nach Schluss der Revisionsverhandlung ergangene, im Übrigen nicht einschlägige und nach den Angaben der Klägerin nicht mit der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs im Einklang stehende Entscheidung des Landgerichts Landshut konnte und durfte das Urteil nicht eingehen.

20 e) Die Anregungen der Klägerin zu Vorlagebeschlüssen wurden ebenfalls berücksichtigt. In Bezug auf die unionsrechtlichen Anforderungen an einen effektiven Rechtsschutz (vgl. Art. 47 GRC) geht das Urteil vom 16. Mai 2013 (a.a.O. Rn. 43) ausdrücklich darauf ein. Soweit die Klägerin eine Vergewisserung über die Reichweite der bisherigen unionsgerichtlichen Entscheidungen zur Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit bezüglich der Sportwetten verlangt, übersieht sie, dass ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 Abs. 1 und 3 AEUV nur zur Auslegung unionsrechtlicher Vorschriften und nicht zum Zweck authentischer Interpretation der bisher ergangenen Entscheidungen des Gerichtshofs durch den Gerichtshof vorgesehen ist, anhand deren sich die entscheidungserheblichen Fragen ohne Weiteres beantworten ließen (vgl. Rn. 45, 51, 57 des Urteils vom 16. Mai 2013). Vorlagepflichtige Fragen zur Klärung der Voraussetzungen unionsrechtlicher Staatshaftung hat die Klägerin weder schriftsätzlich noch in der Revisionsverhandlung formuliert. Zudem lässt sie unberücksichtigt, dass der Gerichtshof die Umsetzung der unionsrechtlichen Vorgabe eines unmittelbaren ursächlichen und adäquaten Zusammenhangs dem mitgliedstaatlichen Recht zugewiesen hat und dass diese Umsetzung in der staatshaftungsrechtlichen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs geschehen ist (vgl. Urteil vom 16. Mai 2013 a.a.O. Rn. 51 m.w.N.). Auch dies wurde in der Revisionsverhandlung erörtert.

21 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.